工作研究：不起诉案件移送行政处罚的思考

工作心得：不起诉案件移送行政处罚的思考随着“以审判为中心”诉讼制度改革的不断推进，检察机关审查起诉标准愈加严格，不起诉案件的数量呈逐年递增趋势，而不起诉案件在后续处理方面暴露出的问题也日益凸显。

《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十三条第三款规定：“人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。

对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。

有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。

”这与《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第四百零九条第二款共同构成了不起诉案件移送行政处罚的法律依据。

但实践中由于可操作性规定的缺失，检察机关在不起诉案件移送行政处罚问题上存在与行政机关沟通不畅、移送不及时、对行政机关监督不到位等问题。

XX区人民检察院针对上述问题展开了调研与探索，与工商、食药监、公安等机关进行了有效沟通，签署了《不起诉案件移送行政处罚办法（试行）》，对规范不起诉案件移送行政处罚进行了有益的探索。

一、不起诉案件移送行政处罚的概念界定与研究动因所谓“不起诉案件移送行政处罚制度”，是指人民检察院在对公安机关移送审查起诉的案件进行审查并作出不起诉处理后，认为有必要给予被不起诉人行政处罚的，以检察意见书的形式，将案件移送相关行政主管机关，并提出处罚意见的制度。

该制度以法条的形式被规定在《中华人民共和国刑事诉讼法》及人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中，但经过研究我们发现，实践中，不少案件检察机关在作出不起诉处理后，并未及时移送行政机关，建议对被不起诉人进行行政处罚，有的案件虽然移送了行政处罚，但并没有得到行政机关的有效回复。

这种情况使得某些行政违法人员逃脱了法律制裁，既不利于严密法网，也不利于规范检察机关不起诉司法行为。

二、不起诉案件移送行政处罚调研情况基于上述情况，区检察院在201X年成立了调研小组，确立了“不起诉案件移送行政处罚机制研究”这一院级重点调研课题，并通过查阅资料、问卷调查、走访行政机关等方式，进行了较为深入的调查研究，历时七个多月，撰写出了九千余字的《不起诉案件移送行政处罚机制研究》，剖析了不起诉案件移送行政处罚的现状，论述了实践中出现问题的原因，研究了不起诉案件移送行政处罚的可行性，尝试构建了不起诉案件移送行政处罚机制。

经过调研我们发现，如果不起诉后检察机关不及时移送案件，行政机关就无法有效了解案件，并予以行政处罚，这种情况在经济犯罪中尤为明显。

造成这个问题的主要原因是司法实践中大量经济案件由公安机关直接发现并侦查。

公安机关受理的刑事案件，从来源上讲一般有两类：一类是通过控告、举报等，公安机关直接发现并侦查；一类是有关部门案件移送，尤其是行政执法机关的移送。

从正常程序上讲，一般是由行政执法机关接受案件线索，先期介入调查，发现案件可能构成犯罪的，根据相关规定向公安机关进行移送。

但是实践中，大量案件都是公安机关接受举报或发现线索后，直接立案侦查，相关行政机关对此不知情，导致案件一开始就进入了刑事司法程序，公安机关侦查完毕后移送检察机关审查起诉，检察机关在对案件作出不起诉决定后，刑事司法程序就此宣告结束。

这种情况下，缺乏相应的案件移送机制，就难以有效启动行政处罚程序。

这也就促使我们检察机关需要在不起诉后，履行移送案件的职责，起到衔接刑事司法与行政执法的作用。

经过调研我们认为，不起诉案件移送行政处罚制度的建设主要具有以下四方面的意义：第一，弥补处罚漏洞，彰显公平正义。

如前所述，大量刑事案件由公安机关直接发现并侦查，由于行政执法机关前期并未介入，因此行政机关无法获知案件情况，在检察机关作出不起诉处理后，公安机关往往做撤案处理，对被不起诉人不进行行政处罚，实际上，对于经济犯罪案件，公安机关也无权作出行政处罚。

这样，被不起诉人既没有得到刑事处罚，也没有得到行政处罚，出现了处罚漏洞，使违法之人逃脱了惩处。

而情节更轻的行政违法人员，由于明显不构成犯罪，公安机关在发现后常常将案件交给行政机关处理，由行政机关接手进行处罚。

二者相比，可能涉嫌刑事犯罪的、情节更重的被不起诉人反而没有受到处罚，这显然无法体现公正司法的理念。

所以由检察机关承担起不起诉案件移送行政处罚的职责，可以弥补处罚漏洞，严密法网，彰显公平正义。

第二，贯彻刑诉法规定，规范司法行为。

《中华人民共和国刑事诉讼法》及《人民检察院刑事诉讼规则》明确规定了检察机关有责任将认为需要给予行政处罚的被不起诉人移送行政主管机关，建议行政处罚。

但由于没有相关规范性文件对该项工作作出具体的规定，实践操作比较困难，导致移送工作不顺畅，甚至较少开展移送工作，这不利于刑诉法的贯彻与落实。

法律规定是概括的、原则性的，但司法实践是具体的、细致的，我们检察机关需要把“纸面上的法条”通过具体应用，适用到实践当中，变成“鲜活的法律”。

另外，不起诉案件，尤其是经济犯罪中的不起诉案件，如果没有行政机关介入，作出行政处罚决定，赃证物的处理将成为一个难题。

以往的做法一般是检察机关作出不起诉决定后将案卷材料退回公安机关，涉案赃证物也退回公安机关处理。

我们经过与公安机关的沟通，公安机关赃证物处理部门表示，很多不起诉案件的赃证物一直存放在公安机关无法处理。

如涉嫌销售假冒注册商标的商品案件，在嫌疑人被不起诉后，公安机关查扣的商品，不可能发还给被不起诉人，而且公安机关对假冒注册商标的商品并没有罚没的权力，罚没决定应当由工商部门作出，这就造成了公安机关既不能发还，也不能罚没，赃证物只能堆积在仓库储存，不管不问。

又如，涉及销售药品类的非法经营案件，由于许多药品含有对人体或环境有毒害的成分，需要专门的销毁机构进行专业销毁，简单的埋藏或者焚烧会对环境造成重大损害，而公安机关自身不具备这种销毁能力，药品长时间的堆积也会产生一定的污染，如果没有移送行政机关，不起诉后涉案药品的处理也面临重大问题。

这种不起诉后赃证物处理程序的缺失，在当今规范司法行为的大环境下，极易导致公民对司法机关司法行为的规范性的质疑，进而造成对案件处理公正性的怀疑。

因此，由检察机关在不起诉后将案件移送行政机关作出行政处罚，既可以贯彻、落实刑诉法的规定，更能够促进不起诉工作司法行为的规范化。

第三，行刑反向衔接，形成移送闭环。

行政执法与刑事司法衔接工作一直以来都是行政执法部门、司法机关乃至社会各界共同关注的焦点，近些年来一系列重要文件的出台都促进了“行刑衔接”工作的推进。

但研究较多的都是由行政执法部门向司法机关移送犯罪案件，避免“以罚代刑”的问题，对司法机关向行政机关移送案件的实践较少。

通过构建检察机关不起诉案件移送行政处罚制度，弥补了“行刑衔接”单向性的问题，使得行政机关受理的涉嫌构成刑事犯罪的案件可以向司法机关移送，而检察机关已经做出不起诉处理，司法程序终结的案件，可以向行政机关移送。

这样就真正实现了从行政到司法以及从司法到行政的闭环。

第四，监督行政机关，依法履行检察权。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，形成严密的法治监督体系是全面推进依法治国的五个体系之一，同时，《决定》强调，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。

不起诉案件移送行政处罚制度，也是检察机关参与社会管理、监督行政机关依法行使职权的一种方式，通过案件的移送，检察机关可以督促、监督行政机关依法履行职责，作出行政处罚。

三、不起诉案件移送行政处罚的探索与实践进行调研后，丰台院尝试向区工商局移送了一起销售假冒注册商标商品的案件，在移送过程中，我们发现检察机关与行政机关在事实认定、处罚程序、工作做法上存在很大差异，不起诉案件移送行政处罚，并非仅仅履行法律手续，发送检察意见书即可。

要想移送行政处罚有效果，检察机关首先要了解行政机关作出处罚的规则、程序、工作流程，还要有共同的制度对双方的移送进行规范，这样才能切实达到规范不起诉案件移送行政处罚行为、对行刑衔接工作进行有益补充的效果。

随后，丰台院组织人员走访了XX市工商局丰台分局、丰台区食品药品监督管理局等行政管理机关，深入了解了行政机关作出行政处罚的依据和流程，学习了《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国商标法》、《中华人民共和国商标法实施条例》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》、《食品药品行政处罚程序规定》等相关法律规定，会同XX市公安局丰台分局、XX市工商局丰台分局、丰台区食品药品监督管理局召开了多次会议，讨论不起诉案件移送行政处罚的相关问题，行政机关也提出了一些如刑事证据能否在行政执法认定中使用、案件移送的方式、赃证物移送流程等问题，我们在协调、沟通中解决上述问题后，我院与XX市公安局丰台分局、XX市丰台区食品药品监督管理局、XX 市工商行政管理局丰台分局达成了一致意见，由我们草拟了《不起诉案件移送行政处罚办法（试行）》，征求其他行政机关意见后，进行了会签。

《不起诉案件移送行政处罚办法（试行）》主要从三个方面对不起诉案件移送行政处罚工作作出了规定：一是明确了移送案件的范围，将可移送案件扩展到检察机关所有不起诉类型；二是确定了移送案件的方式，检察机关以检察意见书的形式移送案件，并将案件证据材料一并移送行政机关，行政机关进行处罚后，应当将处理情况书面回复检察机关；三是确立了检察机关、公安机关与行政执法机关相互配合的工作机制。

在制定了《不起诉案件移送行政处罚办法》之后，不起诉案件移送行政处罚工作迈上了一个新的台阶，移送流程更加顺畅，反馈效果更加迅速。

我院审查办理的仲伟非法经营案，在作出不起诉决定后，将该案移送到丰台区食品药品监督管理局，该局对仲伟作出没收扣押药品、罚款人民币600万余元的行政处罚决定。

据了解，丰台区食品药品监督管理局201X年上半年作出的罚款决定一共2000余万元，由我们移送的三件案件作出的罚款数额占了三分之一，法律效果和社会效果非常明显。

至今为止，丰台院已经向XX市丰台区食品药品监督管理局、XX市工商行政管理局丰台分局、XX市丰台区国家税务局等三家行政机关移送案件十五件，其中六件已经作出行政处罚，其余行政机关正在调查取证或行政处罚过程之中。

201X年7月28日，人民检察院在丰台院召开了“不起诉案件移送行政处罚”规范司法行为专项整治工作系列新闻发布会，人民日报、法制日报、XX日报、XX 晚报、中央人民广播电台等十九家新闻媒体到场进行采访，并在各大报刊、网络、电台中宣传、介绍了丰台院的做法，其中人民日报、法治晚报等媒体记者还就自己感兴趣的问题进行了提问，得到了满意的答复，丰台院的做法得到了市院和社会的高度认可。

201X年8月，最高检微博也对丰台院不起诉案件移送行政处罚制度进行了报道，丰台院白世平副检察长也在“刑事检察实务讲坛”中向检察机关介绍了丰台院关于不起诉案件移送行政处罚的经验做法。