_省域城镇体系规划编制与审批办法_的导向与实践动向_徐泽

□　徐　泽《省域城镇体系规划编制与审批办法》的导向与实践动向［摘　要］根据《城乡规划法》的要求和精神，《省域城镇体系规划编制审批办法》立足省级政府事权，规范工作程序，强调规划的开放性和动态性；以城镇化为核心，强调规划研究的综合性和政策制定的差异化；拓展空间规划的内涵，强调对空间由“面”到“点”的全方位管制与引导；明确实施抓手，强调将规划编制与规划实施紧密结合，提高了规划的权威性、规范性、综合性、科学性和可操作性。

［关键词］省域城镇体系规划；规划程序；城镇化；空间管制；规划实施［文章编号］１００６－００２２（２０１２）１１－００２５－０４　［中图分类号］ＴＵ９８１．２　［文献标识码］ＡProvincial Urban System Planning Compilation And Approval Regulation Orientation And Practice/Xu Ze[Abstract] According urban-rural planning law, provincial urban system planning compilation and approval regulation bases on provin-cial powers of authority, highlights planning openness and dynamics, differentiates comprehensive planning research and policy making, stresses all-round spatial governance and guidance, combines plan compilation and implementation, and improves planning authority, rationality, comprehensiveness, and feasibility.[Key words] Provincial urban system planning, Planning procedure, Urbanization, Spatial governance, Planning implementation本期主题：法定规划编制审批办法探讨［编者按］《省域城镇体系规划编制审批办法》于２０１０年７月１日起施行；《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》于２０１１年１月１日起施行；２０１１年３月国家住房和城乡建设部启动“城市总体规划编制办法改革与创新”的研究课题，为《城市总体规划编制审批办法》的修订做准备。

新办法的研究、制定和实施是对《城乡规划法》实施后城镇体系规划、总体规划、控制性详细规划的地位和作用的再认识，是对城市规划系统依法行政工作和编制审批提出的新要求。

本期规划师论坛栏目以“法定规划编制审批办法探讨”为主题，邀请参与新办法修订、研究的专家，以及参与城市规划编制和管理实践的规划师，就法定规划编制审批办法的内容和实践进行探讨，以飨读者。

省域城镇体系规划是我国城乡规划体系的重要组成部分，自１９９０年《中华人民共和国城市规划法》和１９９４年《城镇体系规划编制审批办法》（建设部令第３６号）颁布实施以来，省域城镇体系规划工作稳步推进，对引导城镇化健康发展发挥了重要作用。

随着《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）的实施，为适应我国城镇化快速发展、政府管理和调控模式转型、统筹城乡空间管理的需要，进一步提高省域城镇体系规划在市场经济条件下的导向、调节和分配作用，住房和城乡建设部组织了对《城镇体系规划编制审批办法》的修订，并按照一级政府、一级事权、一级规划的原则，改名为《省域城镇体系规划编制审批办法》［１］（以下简称新办法）。

笔者结合参与修订工作和规划实践的体会，对新办法的导向和实践动向进行总结。

１对省域城镇体系规划工作的回顾与认识省域城镇体系规划是根据我国城镇化发展和政府行政管理体制的特点确立的法定规划。

从２０世纪８０年代起，我国开始着手编制省域城镇体系规划，１９９９年国务［基金项目］［作者简介］国家自然科学基金项目（５０９７８２３６）徐　泽，高级规划师，中国城市规划设计研究院旅游规划研究中心副主任，中国城市规划学会青年工作委员会副主任。

院批复了第一个省域城镇体系规划《浙江省城镇体系规划（１９９６—２０１０）》。

随着省域城镇体系规划工作的不断推进，针对工作中出现的问题，相关部门在１９９４年颁布的《城镇体系规划编制审批办法》的基础上，陆续下发了相关文件，进一步明确了省域城镇体系规划的定位和任务，规范了工作程序，充实了编制内容，提高了规划的权威性、规范性、综合性、科学性和可操作性。

１９９８年建设部下发了《关于加强省域城镇体系规划工作的通知》（建规［１９９８］１０８号），明确了省域城镇体系规划的定位和任务，将省域城镇体系规划作为“各省、自治区经济社会发展目标和发展战略的重要组成部分”；拓展了规划内容，提出补充“区域开发管制、区域城镇发展用地规模控制目标、乡村地区非农产业布局和居民点建设的原则”三方面的内容；完善了工作方法，强调对城镇化与城市发展机制的综合性、动态性分析，强调工作中要加强多方案比较和新技术的应用。

同年下发的《关于印发省域城镇体系规划审查办法的通知》（建规［１９９８］１４５号）明确了规划审查的主要依据、重点和程序。

《关于加强和改进城乡规划工作的通知》（国办发［２０００］２５号）和《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发［２００２］１３号）进一步强调了省域城镇体系规划在指导城镇发展、空间管理、项目选址和指导下位规划中的权威性。

２００２年，建设部等九部委下发了《关于贯彻＜落实国务院关于加强城乡规划监督管理的通知＞的通知》（建规［２００２］２０４号），明确了省域城镇体系规划中的强制性内容，之后在《城市规划强制性内容暂行规定》（建规［２００２］２１８号）中细化了对规划强制性内容的规定①。

２００３年，为进一步推动省域城镇体系规划的实施，建设部下发了《关于加强省域城镇体系规划实施工作的通知》（建规［２００３］４３号），明确了编制和实施省域城镇体系规划是省、自治区人民政府的重要职责，提出要做好跨市（县）城镇密集地区的城镇协调发展规划、区域性专项规划，要进一步发挥省域城镇体系规划对下位规划的综合调控作用，要明确实施省域城镇体系规划的目标和责任、规划实施管理的具体内容和标准，要把选址意见的分级管理与区域开发管制相结合，要建立规划实施效果的监督检查制度。

２００７年，为加强对规划调整和修编工作的管理，建设部下发了《关于加强省域城镇体系规划调整和修编工作管理的通知》（建规［２００７］８８号），规范规划修编和调整的程序，明确了规划调整局部内容的备案制度，提出要做好规划实施的评估。

通过对相关政策规章的回顾，可以看出省域城镇体系规划工作有以下几个变化：①强化省级人民政府在省域城镇体系规划工作中的主导作用，明确省域城镇体系规划的事权属于省级人民政府，强调规划过程的多部门、多级政府的共同参与。

②规范规划的程序，初步形成了“制定—审查—实施—评估—修改”的运行流程，并明确了在各流程中工作的重点和要求。

③完善规划的内容和工作方法，从“就城镇论城镇、就体系论体系”转向强调要统筹考虑城镇与乡村的协调发展，正确处理经济建设、社会发展、生态和环境保护之间的关系［２］，提高了规划的综合性。

④提高规划的可实施性，明确了省域城镇体系规划的强制性内容，强化了省域城镇体系规划在指导下位规划编制、进行空间管制和区域重大项目选址中的权威性［３］。

这些变化既是省域城镇体系规划的实践总结，也是省域城镇体系规划变革的方向。

２新办法的导向与实践动向于２０１０年７月１日正式实施的新办法，在总结和吸取以往工作经验和教训的基础上，认真贯彻《城乡规划法》的精神，突出了省域城镇体系规划作为省级政府实施城乡规划管理依据的公共政策属性，将省域城镇体系规划定位为“省、自治区人民政府实施城乡规划管理，合理配置省域空间资源，优化城乡空间布局，统筹基础设施和公共设施建设的基本依据，是落实全国城镇体系规划，引导本省、自治区城镇化和城镇发展，指导下层次规划编制的公共政策”；确立了省级政府在组织编制和实施中的主导地位，在《城乡规划法》确定的省域城镇体系规划内容的基础上，拓展了工作的内容，强调了对城镇化发展的指导和对空间的全面管制。

就内涵而言，可将省域城镇体系规划理解为“立足省级政府事权、以城镇化为核心的区域空间规划”。

在新办法的指导下，省域城镇体系规划的实践和研究不断推进，江西、贵州、云南、江苏、新疆等许多省份开始编制新一轮的省域城镇体系规划，２０１１年中国城市规划学会区域规划与城市经济学术委员会在昆明组织了“省域城镇体系规划编制工作经验交流会”，其中有许多好的经验与做法，体现了新办法的四个导向。

２．１规范工作程序，强调规划的开放性和动态性根据《城乡规划法》建立的“一级政府、一级事权、一级规划”的城乡规划体系框架，省域城镇体系规划是省级政府负责组织编制的法定区域性规划，要起到承上启下的作用，提高城镇体系规划的科学性、严肃性和实效性，就必须保证其编制程序的严密性，做到环环相扣，并在此基础上完善和充实各环节的内容。

新办法深化、细化了《城乡规划法》的相关要求，规范了规划编制组织、审批、修改的程序，明确了在规划纲要和规划成果两个阶段各自的程序和内容要求，并为区域性专项规划和跨下一级行政单元的规划的编制审批留好了“接口”②，使省域城镇体系规划涉及的各级政府、部门、机构、专家和公众有章可循。

新办法在规范工作程序的基础上，进一步强调规划的公共政策属性，加强了规划的开放性和动态性。

虽然省域城镇体系规划是由省级政府负责组织编制的，但其实施主体既包括不同层级的政府，也包括省级政府的相关部门，因此要提高规划的效能和可实施性，就需要提高规划的开放性，让规划成为一个谋求共识的过程。

新办法在规范工作程序的基础上，进一步强调规划的公共政策属性，加强了规划的开放性，明确提出规划要征求同级人民政府有关部门、下一级人民政府、专家和公众的意见。

规划要以目标为导向，体现上下互动的原则，在保证整体利益的前提下，充分尊重下级政府依法享有的对其内部发展建设的决策权；要按照提高政府效能的原则，加强部门协作，注重不同部门政策的衔接与整合；要广泛吸取社会各界的意见，增加公众参与和专家咨询，凸显公共政策属性。

如浙江省在编制省域城镇体系规划时，主动邀请省直有关部门参与专题研究，通过资源共享，培育共识，加强了省域城镇体系规划与其他部门规划的衔接，为政策整合提供了平台。

我国正处在快速发展与转型发展并重的阶段，这使得省域城镇体系规划的实施环境复杂多变，蓝图式规划在实施过程中往往会面临很多不适应，因此必须通过建立一套完整的程序，推动蓝图式规划向动态性规划转变。