《政府审计案例》样例

《政府审计案例》讨论提纲

一、本选题简介

（一）选题依据：

1、审计理论界的专家大多数注重从理论层面理解和诠释审计，对于审计实践接触不多，即使审计科研人员通过审计实地调研，由于被调研对象考虑多方面的因素，未必肯如实披露审计中发现的真实问题，这就造成审计调研的结果与审计发现之间存在偏差，由此形成的审计理论也就存在偏差；

2、从事一线审计的人员，具有丰富的审计实战经验，严重的经济问题在他们严谨的审计程序和准确的专业判断下被发现，但很多一线审计人员缺乏审计理论知识，无法将揭露问题实质的案例上升到理论，并用于指导审计实践；

3、审计专业的在校学生，在全面掌握审计、财务会计和其他法律法规理论知识的同时，迫切需要了解审计实战技术，有趣的审计案例不仅会开拓他们的视野，而且会激发他们的求知欲望和学习激情，并帮助他们真正领会法律精神，将理论与实践有机结合；

4、各大财经类高校教师苦于缺少审计案例的专业教科书，他们使用的仅有国外注册会计师审计专家编著翻译过来的版本，书的内容与国内国家审计现状难免会有出入。目前国内出版的审计案例系列书籍实际还停留在将审计报告内容简单地转摘，而未进行深层次的思考，尚未将实务与理论有机地结合起来讨论，对于高校的教学针对性不强。

基于上述4点理由，确定了《政府审计案例》的选题。

（二）目标定位：

该课题以正式出版物的方式，设计二种版本，分别面对基层审计机关和审计人员、高校审计专业教师和在校学生。二种版本案例选取相同，体例有所变化。作者认为：它对于从事审计业务的审计人来说很有启发性，对于审计理论研究人员也具有参考性，而对于高校审计专业的学生来说又不失为一部提前实习的好读本。同时，本书还将制作成PPT课件，致力于高校审计专业教师讲课之用。

（三）风格定位：

本课题一改学术类文章生硬、枯燥、难懂的通病，全书或采用生

动有趣的文学语言，或采用严谨客观的新闻性语言，间插一般理论与实务性文章所特有的表述方法。作者力求全书有较强的知识性、启迪性和趣味性。在课题表现形式上是全新的，在课题内容上也与其他案例书有别。

（四）主要研究内容（详见附件1）

1、本书的基本体例：本书从案例背景介绍、审计发现过程、案例分析、审计发现采用的重要审计技术与方法、案例思考题等方面进行阐述。作者的意图是，背景介绍主要介绍本案大的宏观背景，如政治、经济、法律等或国家的最新政策规定、会议精神等；本案的审计依据、审计环境，以及审前调查的有关内容，这是编制审计实施方案的前提，也是审计发现过程的铺垫；本案的审计目标与范围、意义；本案的案情提要等。审计发现过程是本案的关键内容，也是审计一线人员和高校学生渴望了解的部分，其他所有结构应服从于该部分。案例分析主要结合审计发现过程和审计结果进行的分析评论，该部分有一个不变的内容是本案适用的法律法规；通过此案例分析发现理论与实践两者之间的差距，以及今后工作中应改进之处。接下来讲述的是本案发现所采用的重要的审计技术与方法，但该部分不局限于本案，而是结合其他审计类型综合讲述这一实用的审计技术与方法；最后是延伸性案例思考题，目的是把与本案有关的内容保留一部分，留给审计一线和高校学生自由想像和发挥的空间，真正达到案例启迪的目的。

2、按照国家审计署2008-2012年审计工作发展规划关于审计类型的划分，本书案例分布在：财政审计12个案例、金融审计5个案例、企业审计4个案例、经济责任审计4个案例、资源环境审计4个案例、涉外审计3个案例，共32个案例。其中，计算机审计案例6个、绩效审计案例8个、专项审计调查5个；审计署实施的审计案例7个、省审计厅实施的审计案例9个、市县审计局实施的案例16个。

案例讲述过程中，不同类型的审计将会穿插内容。

二、讨论内容

《政府审计案例》讨论提纲提供了财政——税收征管审计、经济责任——科级党政领导干部离任审计、资源环境——退耕还林审计共3个案例（详见附件2）供各位专家从以下几个方面进行讨论：

1、案例选取。

政府审计类型主要有本书选取的六种，但不同的审计类型具体占多少比重？同一审计类型又应该选取什么内容的案例？只是根据作者日常审计实践经验总结或作者已有审计成果汇集而成的，正因如此，在案例选取方面作者难免失之偏颇，甚至有遗珠之憾，

2、体例选择。

本书表述的体例或称结构编排主要为：背景介绍、发现过程、案例分析、重要的审计技术与方法、案例思考。各位审计专家对此编排不知有何想法？

3、案例标题。

讨论提纲的附件1《目录》直接点出案例的标题，如“税收征管审计”、“国有企业法人离任审计”，是否可以考虑使用隐喻性的标题，如“任务财政”、“贪污私分”，或二者的结合，如“任务财政——税收征管审计”、“贪污私分——国有企业法人离任审计”。是否还有其他更适合的案例标题？

4、表述语言。

本书表述语言主要有三种：文学性、新闻性、理论性，究竟采用何种单一语言，或几种语言结合使用等，需要各位的指点。原则是站在读者的角度，力求知识性、启迪性和趣味性，不落俗套而又实用。

5、如有其他更好的意见或想法，请不吝赐教，在此先表示衷心感谢！

作者：江纹

2008-7-14

附件1

《政府审计案例》目录

前言…………………………………………………………………………………

财政审计

案例1 中央预算执行审计……………………………………………………中央案例2 地方财政收支审计（绩效）…………………………………………省级案例3 部门预算执行审计……………………………………………………省级案例4 税收征管审计………………………………………………………市县级案例5 海关征收管理审计……………………………………………………中央案例6 国库管理审计………………………………………………………市县级案例7 中央企业国有资本经营预算审计……………………………………中央案例8 固定资产投资审计（绩效）………………………………………市县级案例9 农业综合开发资金审计调查………………………………………市县级案例10 住房公积金审计调查………………………………………………市县级案例11 普九债务审计调查……………………………………………………省级案例12 新型农村合作医疗资金审计调查…………………………………市县级

金融审计

案例13 政策性银行审计………………………………………………………省级案例14 商业性银行审计………………………………………………………中央案例15 农村信用社审计……………………………………………………市县级案例16 证券公司审计…………………………………………………………省级案例17 保险公司审计………………………………………………………市县级

企业审计

案例18 上市公司报表审计……………………………………………………中央

案例19 企业风险管理审计…………………………………………………市县级案例20 企业成本管理控制审计（绩效）…………………………………市县级案例21 破产清算（资产流失）审计………………………………………市县级

经济责任审计

案例22 国有企业法人离任审计（绩效）…………………………………市县级案例23 科级党政领导干部离任审计………………………………………市县级案例24 县处级领导干部离任审计…………………………………………市县级案例25 厅级领导任期投资损失浪费审计（绩效）…………………………省级

资源环境审计

案例26 退耕还林审计………………………………………………………市县级案例27 污水处理审计（绩效）……………………………………………市县级案例28 土地出让金审计………………………………………………………省级案例29 节能减排专项审计调查（绩效）……………………………………中央

涉外审计

案例30 国外贷援款（公路）项目审计（绩效）……………………………省级案例31 对外援助物资工程资金审计…………………………………………省级案例32 境外投资企业审计……………………………………………………中央

主要参考文献……………………………………………………………………

后记……………………………………………………………………………作者

附件2：

案例4：任务财政——税收征管审计

1995年开始实施中央预算执行情况的审计，此后各级审计机关相继开展了本级预算执行情况的审计监督，作为每年必审的项目。至此，审计工作有了全新的内容，而此项审计业务除了向本级政府提交审计结果报告外，还必须代表政府向本级人大会作审计工作报告，审计的地位和作用因此而凸显。但是，由于审计管理体制和政治体制改革的局限，本级预算执行情况的审计在基层审计机关并未发挥其应有的作用，主要表现在审计发现问题的内容深度、披露程度、处理力度等几个方面。

本案讲述的是上级审计机关对下级政府的财政决算审计过程中通过审计座谈走访发现的主要问题。

◆背景介绍

2005年6月，J市审计局财金科按照年初审计工作安排，对F县2004年度的财政决算情况进行审计。进点审计前，审计组对该县进行了为期三天的审前调查，听取F县分管财政的常务副县长、财政局长、地税局长及部分专项资金较多的主管部门负责人的情况汇报。审前调查结果表明：该县财政总收入实际完成数占计划数的105.32%，较上年增长15.6%，其中税收实际完成数占计划数的112.53%，较上年增长21.8%。审计组还了解到，该县不仅在预算执行方面完成年度计划，本县和上级政府以及上级主管部门下达的各项目标任务均完成甚至超目标任务完成。各部门负责人均表示，在上级党委、政府的正确领导下，在县委、县政府的英明决策下，通过各单位的共同努力，该县年年都完成上级和本级下达的各项目标任务，多次受到上级的表彰——这一点，财政局会议室的前后二面墙上满满悬挂的奖牌、奖旗可以说明。

审计组调阅了县审计局当年和前三年的本级预算执行情况的审

计档案，重点询问了该县的税收增长点，并搜集资料对重要税收来源作了分析比较（见表1-1）：

重点税收来源比较分析金额单位：万元

表1—1

分析得出初步结论：这三年的财政收入与税收收入的增长基本维持一个固定的比例，而且都是国税实际征收入库的税收增长变化不大，审计组原本了解，国税局的收入任务接受市国税局的指导，在当地实际税源调查基础上确定的税收目标任务，所以每年的增长比例不大，由于税收起征点调整，有的年份还有所下调。

审前调查结束后，审计组召开了进点前的内部会议，讨论制定了审计实施方案，决定将审计重点确定为财政收入的真实性、合法性。重点被审计单位为县地税局和三个乡镇，如时间允许再延伸审计二、三家预算执行单位。

◆发现过程

2005年6月17日，赴F县财政决算审计组正式进点审计，按照

审计实施方案，分派二人在县财政局收集与审计报告有关的数据，四人进驻F县地税局，这四人又分二个小组，二人负责税收会计的审计，二人负责地税机关经费会计的审计。审计组长则在财政、税务二边跑，及时传递审计信息，作出审计决策。

三个小组花了三天的时间，基本搜集到了所需要的审计资料，从初步掌握的审计证据来看，该县预算收入没有什么出入，负责地税局税收会计审计的一组审核并分析了税收会计相关报表、账本和税款入库凭证，调取了税收会计的微机数据，但难以对收入的真实性和合法性进行判断。

税收会计审计小组抽查了稽查分局、管理分局、征收分局（纳税大厅）的档案，审计发现：稽查分局有20余人，但稽查档案全年只有8份；管理分局没有设立重点税源档案，只有记载不全的税收管理台账；纳税大厅无人提供水利建设基金的征收档案、部分重点税源征缴入库资料无法从数据库中调阅；再就业扶持和招商引资税收优惠档案也很难完整全面提供。

负责地税经费会计审计的一组除了对地税机关个人应扣缴未扣缴的个人所得税20余万元进行了资料搜集整理外，还发现该局使用行政事业性内部收款收据收取所属乡镇的弥补地税经费不足计112万元，问地税财务负责人和地税领导，解释为地税工作覆盖面广，工作量大，现有的税务经费难以维持税务工作的日常运转。这一点值得怀疑。

审计组经常涉及县乡财政决算审计，了解乡镇的经济状况，不管是乡镇行政运转工作经费还是乡镇干部个人收入都远比地税部门低很多，何以收入来源不足、旅差费和个人福利都难以解决的乡镇，反而要弥补收入来源充足、个人收入排在全县个人收入水平前列的地税？审计组决定改变原定的审计实施方案，提前延伸到乡镇，并通过审计走访座谈的方式，了解这一违背常理的收费背后隐藏的事实真相。

依然按照前面的分组，抽查三个乡镇，在对乡镇进行简短的财政财务收支情况审计后，分别与乡镇镇长、分管财税的领导、财政所有关人员、有关村委会的负责人，以及为数不多的乡镇所在地的企业负

责人与财务人员开展座谈、走访工作。

下面是审计组与某镇镇长、分管副镇长、财政所长、镇政府会计、乡企办主任的座谈会议纪要，二个村委会主任作为村级财务负责人代表列席了座谈。

审计组长：这次按照市政府主要领导的批示精神（这是审计组长临时加的，目的是想表明这次审计来头不小，希望引起下面的高度重视，必须实事求是的反映问题），和市审计局的年度审计工作安排，对你县2004年度的财政财务收支情况进行决算审计，希望得到你们的支持与配合，如实反映财政收入方面存在的关乎乡镇经济发展的问题，审计组好搜集、整理来自基层的第一手资料，向上级政府反映并提供决策建议。下面先请审计组的主审对这次审计需要了解的有关问题跟在座各位说一下。

下乡进点审计前，审计组通过座谈走访了解到各乡镇主要领导的性格和为人，该镇财政财务收支审计了一天后，对镇长的性格和为人有了更深的体会，审计组决定单刀直入。

审计主审：从本市其他县（市）交流的情况来看，经济不发达的县（市）财政收支状况不容乐观，尤其是在财政收入方面，普遍存在一定程度的“水份”，这些县市通过各种途径来完成上级下达的财政收入任务。财政收入的逐年虚增，而可用财力相比逐年下降的问题已经引起市委、市政府的密切关注和高度重视，了解基层财政收入的真实情况是这次审计的主要目标，关于这次审计的主要来意，刚才我们审计组长已经说明白了，我不再重复。

我想先问一个问题，你们去年付给县地税局7万元的弥补地税经费不足，经了解，前年也付了5.6万元，我们想知道是怎么一回事？

刘镇长：这个……这几年我镇年年都完成甚至超额完成财政收入任务，主要依靠县地税局的大力支持，地税局建办公大楼，说经费不足要我们支持一下，其他乡镇也多少给了点。

审计主审：昨天看了你们的财务账，发现你们镇也付了县国税局的弥补经费不足，只是金额小很多，只有1万元。据我们了解，县国税局没有建办公大楼，也没有其他大的项目建设。而国税和地税的收入来源远大于乡镇，个人工资福利收入更是翻倍于乡镇干部职工，弥

补他们的经费不足，这个解释显然不大合理，能跟我们谈谈这方面的原因吗？

审计组长先是微笑着看了一会刘镇长，继而把目光转向了村委会的二位主任，二位主任慌忙回避了了审计组长犀利的目光。

刘镇长正视和余光与他的部下通过眼神交流了好久，或许有一番痛苦的思想斗争，终于打破沉默，真正开始了这次非同寻常的审计座谈。审计组一行三人很认真地听着这位镇长和他的部下倾倒的苦水。

我是本镇土生土长的，工作了二十年，干了三年的副乡长，当了六年整整二届的镇长，在同一个地方呆这么长时间，这在其他人身上是不多见的。没有当正职以前还不知道正职的艰难，当了正职才知道。这六年来我仿佛就是活在二个字中——任务。

首先是财政税收任务。94年国、地税分家以后，税收任务就一直压在各乡镇领导的肩头上，收税似乎成了我们乡镇的事，跟地方税务所好像毫无关系，他们只需要二倍、三倍于我们的工资，但税收由乡政府包干，钱由乡政府去收，他们只是负责开税票。上面也只是想当然，税收任务每年都固定地按比例增长，从来就不考虑地方的实际税源，相信你们也知道，有移民建镇任务的乡镇都是按移民补助资金扣缴税收的。但这只是缓解部分税源的问题，大部分的税收缺口是向老百姓摊派征收的。屠宰税是按人头摊派的，外出打工人员的打工税是按人头摊派的，每年年关时，没有完成摊派任务的村，都是镇里组织力量到各村催收，没有钱的，只有采取强制措施，搬人家的东西，有捣蛋的，还有乡派出所的人把捣蛋的人抓来关禁闭。唉，年年如此，老百姓都骂呀，你可能也听说过，前几年一个乡还因此闹出人命来。

——村委会主任从身上掏出一个已翻旧且有点破的笔记本，向审计组提供了如下数据：

该镇转移支付前每年征收的农业四税是30万元，现在是50万元，上交统筹、提留等是少了，但“打工税”增长了100%，以前出外打工人员每人每年要交“打工税”50——100元，现在是100——200元。这些都是县里开会时口头下达的任务，没有书面文件。

这二年的税收任务更重、更紧张了，老百姓的觉悟也提高了，要想按比例提高摊派的基数，简直不太可能，那就只好去外面找。真正

的招商引资任务完不成，招商引税的任务是一定要完成的。

招商引税，说得好听点是花钱去买税，正像你们审计组这次审查出来的，各乡都想尽办法，千方百计将外地的税收引到本地来。引税是有代价的，建筑业和运输业的综合税率都是6个多百分点，我们就只有跟纳税人商量，我们负责开具税务结算发票，纳税人只须交营业税、城建税和教育附加，也就是只交一半，另一半即带征的所得税由乡里面用经费垫付。同时，乡里还有奖励负责引税来的朋友，比例一般是纳税人实交税款的50%，也就是总税额的15%多点。乡里也算了一笔账，垫付的所得税是整个应缴税收的一半左右，但完成了任务，县财政返回乡里的可用财力是85%，扣除乡里垫付的50%和引税费用15%，乡里也还可以得到20%左右，不管怎么说，钱还是弄了一点，也可以保证完成任务，不至于一票否决。

——财政所长从办公室取来厚厚的二本《税收完税证》纳税联的复印件，审计组按税票号码顺序，把税票号码、开票日期、纳税单位、税目、税率和税额等信息全部输入电脑，然后打印一份让财政所签章作为审计取证记录。经统计，税票共162份，引税金额258.2万元.财政所长同时提供了引税成本的依据，包括镇政府垫付的所得税部分、付给引税人劳务费等。

但每个乡镇、每个县都这么做，不仅国家造成巨大的税收流失，更重要的是扰乱国家的经济秩序，这是违法的。审计组长插上说。

我们也知道这违法，我们能不知道，县里的领导也知道，从政这么多年，当然知道这是违法的，想必你也听说过，去年南方某国税局来我们县调查，说怎么一下子有那么多的运输发票都是从我们县开出的。运输发票有7%的增值税抵扣，提供运输的人只要交一半的税收，还有奖励，当然乐意到这里来开票啦，当时还把几个乡镇的领导吓了一跳，生怕查到自己头上，虚假的增值税抵扣，骗取国家税收，麻烦可大了，但有人说，你们怕什么，能引税到这儿来，肯定已经做好了当地税务主管官员的工作，他们不认可，他所管辖的企业能通过税务检查吗，派人来调查，无非是做做样子，应付上面的听到风声便是雨的领导而已。所以今年还照样引税，只不过不轻易给发票的抵扣联给人。现在有好几个乡镇都有固定的引税人，完不成任务的乡镇奉他们

为祖宗，为上帝，我们都戏称这些神通广大的人是“引税专业户”，就像其他新兴职业一样，他们总是特别受青睐。

这也正是有的地税分局借乡镇迫切完成任务的弱点，做税收上的纸上文章，从而收取乡镇的税收分成或弥补经费不足。依法征税和管理本来是地税机关的事，现在由乡镇全部包干了，一票否决呀，完不成就没帽子了。所以辛苦收税的是乡镇，享受税收成果的是地税机关，有的地税干部一年也难得在乡镇里面住几天，但年均个人收入却是乡镇干部的二倍甚至更多。

其次是招商引资任务，刘镇长说，我真的不明白，为什么招商引资也会成为政治任务，也列入了一票否决，我土生土长在这儿，本地的自然资源我了解很清楚，可要到大都市去寻找那些见多识广吃四方的客商来我这个交通不便的湖边小镇投资办厂，我哪有这能力，但任务又不得不完成，只有做做样子，跟着上面的领导去珠海、上海、厦门等地招商，一年下来，商没有招成，钱花了不少，“招商”变成了“招伤”。花了那些钱，我心痛呀。钱丢在了水里，至少还能听到“咚”的一声响，可现在“咚”都不“咚”一下，税收任务没完成，招商引资没完成，全乡的干部都只发60%的工资，我还白白地花了这么多的钱，年底我拿什么去发一点福利给我的一年到头辛苦工作的同志们啊。座谈会上，刘镇长显得有些激动。

分管财税的副镇长接着说，今年又下了任务，要我们乡到县城的工业园去买地，建厂房，招不到商就自己做，至少要让省、市领导来考察，看到我们县确确实实做了厂房，至于是不是有真正的商在里面，来考察的人也管不了那么多。没办法，向干部借资、集资，买了地，建了厂房，弄得我们的干部怨声载道，这是玩的什么把戏呀，有这样招商的吗，这与大炼钢铁和搞园田化又有什么区别呢？

招商也和财税任务增长一样，只是外商投资额增长比例比财税任务增长比例更高，而要完成了招商任务，相应的招商带来的税收增长也更多，既然招到商了，税收肯定也得增长。如此循环，弄虚作假越来越严重，农民的税收负担也更重了。

刘镇长继续说着，他还有好几个任务没有完成，比如党报党刊的征订任务，层层分解，到乡、到村、到中学、小学、到乡直各单位，

完不成任务的就在财政拨款上扣交。那些报纸大多数大同小异，报道的新闻各级报纸几乎都一样转载，倡导廉政建设的文章和案例几乎每张报纸和杂志里都有，减轻农民负担的政策也常说，但党报党刊和各部门的刊物征订任务也像财税任务一样，年年都呈比例上升，许多单位和企业都倒闭了，报刊征订数量却有增无减，每年年底，各单位都将这些根本没人看但堆放整齐的报刊按6毛钱一斤卖给收破烂的，卖了几百块钱就在元旦时加个餐，买点水果大家在一起过个新年茶话会。

现在的任务也是名目繁多，纪委监察局的有收缴违纪款的任务，检察院公安局的有收缴脏款的任务，你们审计的也有收缴款任务，土管、物价、城管、环保的等哪一家都有收缴任务，这是要人们相信，这是个邪恶的社会，是毫无法制的社会，就好像我们的单位都肯定违纪，我们的干部都肯定违法，不违纪违法就不正常，是不可能的，谁也不会相信。连计划生育委员会的也有收缴计划外生育费的任务，也是一票否决，任务分解到乡、到村。完不成任务就乡里面用经费去垫。

——镇政府的会计提供党报党刊征订任务文件，以及三乱治理和社会治安综合治理等部门各项检查收取的款项以及分摊的任务清单。清单显示，县纪委监察局、县物价局、县检察院、县审计局重复对中小学收费情况检查罚款合计37万元；土管局收取防洪保安资金任务数12.6万元；计生委下达计划外生育社会抚养费收缴任务23万元；县委宣传部和县直职能部门下达党报党刊与部门报刊征订任务全镇折合金额53.4万元，大部分分解压到镇里的中小学、卫生院、乡镇企业等单位，仍有9万多元由镇政府财务上垫付……

上面的政策和法律，执法部门根本就不相信会有人遵纪守法，什么都以任务来衡量，领导干部有没有政绩，有没有管理能力，就看你能不能完成上面的各项任务。那些会想办法完成各项任务的基层领导经受住了任务考验，所以提拔了，做了县领导、市领导。他们同样又用这种方法去管理下级。

刘镇长显得更激动了。审计组的人很少插话，他们不想打断他，这位在基层摸爬滚打二十年的领导，把他想说的，知道的全都如实告诉了审计组，他似乎全不忌讳这样的审计结果对他的政治前途来说将

是一个致命的打击。

六点半了，天静静暗淡下来，刘镇长站起身，拉着审计组长的手说，不说这些了，审计组明天就要离开我镇，我特意跟食堂打了招呼，加了几个菜，这二天你们都说有制度，从没沾过酒，今晚就破个例，我们就喝个痛快，如何？

审计组长望着他那张充满正气但很惟悴的脸，突然感觉到了一种从未有过的凛然，他觉得没有理由去拒绝他的诚挚的宴请。是呀，了解到这么多，感受到这么我，他也很想热烈地大醉一次，就当作是给自己下的一次政治任务吧，一定要完成它。

过了几天，审计组将审计的情况如实形成审计报告初稿，并通过传真的方式征求该镇的意见，希望他们认真看一下，情节和措词方面如果要修改的可以商量。但该没有提出修改，相反，再次强调了，上面下达的各种各样的任务，是真正加重农民负担，严重遏制地方经济增长，最终会导致区域经济彻底崩溃的结局。这是一份完全自责的《审计报告征求意见书》的反馈函。

在电话里，审计组长没有说些什么，因为他知道，在我们这样一个干部选举、人事任命管理体制并不完善的环境里，审计报告也许并不能决定一个人的政治前途，但从事审计这么多年，对审计报告征求意见时，都只有针对报告中提出的问题而为单位或自己作辩解的，甚至通过各种渠道直接找人说情的，从来就没有过承认审计报告中提出的所有较为严重的问题，并引咎自责的。

从该镇撕开了突破口，审计组决定乘胜追击，再一次调取了县地税局计算机数据库，通过对建筑安装、交通运输、资源税等增长特快的重点税源所对应的纳税人的身份进行确认，证明税收来源不是来自本地。加上三个乡镇调查取证情况，审计组再次召开财政、地税等单位负责人和财务人员的座谈会，一面讲政策法律，一面承诺最后提交的审计报告会充分征求当地政府的意见，以此打消他们的顾虑。至此，该县预算收入“水份”基本摸清：

1、全县通过下达“招商引税”任务的途径，组织外地交通运输营业税税源计2271万元；组织外地建筑安装的营业税、所得税等税源合计581万元；

有几笔金额较大的建筑安装完税凭证，审计组通过对银行入库的资金走向查询，发现它他分别由以下几种来源组成：因为完不成税收任务，农网改造专项资金借了270万元，平垸行洪专项资金借了140万元，借专项资金入库税款计410万元。向县直建筑、开发等企业预征以后年度的税款约302万元。

该县2001年以来，交通运输业虽有较大发展，但税收增长有限，原因是交通运输企业基本停业，90%以上是个体运输业，税源分散且征收难度大，正因为如此几年以来通过政府协调，一直委托县稽查征费所代征车辆税收，但稽查征费所出于自身养路费征收难度和征收力量考虑，并不能足额将机动车辆的税款征收到位，据测算，实际入库税款不足应征税款的65%；除了房地产开发行业发展带动建筑安装营业税有部分增长外，并没有其他税收增长点。

前者税收任务重，税源又严重不足的乡镇，在县地税局默认和暗地里帮助下，成立了几家既没有运输车辆又没有运输业务的空壳运输公司，专门为外地生产厂家和物流企业提供运输发票，并以此完成“招商引税”的任务。后者则通过本地在外地承建建筑工程的项目经理，将外地的工程结算款在本地开具发票，审计在地税分局的发票领销存登记簿上得到证实，有的项目经理是整本的把建筑安装结算发票领走，按季或半年回所在乡镇和地税分局结算一次。

2、资源税增长点主要是通过以收抵支的方式虚假入库。该县每年都有河道采砂招标拍卖会，参加拍卖会的投标人必须按规定交纳保证金，每次招标拍卖会可收取保证金2400余万元，由于保证金必须在河道采砂管理委员会办公室开户银行账上滞留一个月以上，利用这个空隙，河砂办按照县政府领导指示，在县地税局开具资源税完税凭证，财政局在下个月等招投标拍卖程序结束确定中标单位后，再通过预算支出的方式返回给未中标的投标单位。审计组通过对县国税局的延伸审计调查，比对与砂石资源税相对应的建材产品增值税的增长情况，证实了该县资源税增长除房地产行业发展带运少量的砂石建材增值税增长外，没有其他的增长点。国税局的领导还反映，河道采砂发生的销售收入按规定应征增值税，但该县全部统管，不走税收渠道，直接作为县财政预算收入。

3、农村零散税收的增长完全是任务分配，全县除正常征收的农村税收外，另外下达720万元的征收任务，任务分解到乡、到村，甚至到村小组组长，主要征收对象为外出务工人员。据了解，农村税收实际情况是比以前年度有所下降，下降点有二个，一是2002年起屠宰税停止征收，以前每年这项税收近300万元，也是按人头12元摊派征收的；二是为了支持三农发展，税收政策做了调整，设立了农村税收起征点，5000元以下月销售营业额免征国税，3000元以下的月服务收入免征地税，此项税源减少120余万元。但为了完成上级下达的任务，县财政不得已采取转换征税途径的方式，针对屠宰税的停征，结合各乡镇设立生猪宰杀定点的有利方面，根据生猪出栏的历史资料，核定每头生猪必须征收80余元的税款、卫生防疫费、工商管理费等，按人头征收的屠宰取消了，但必须进入定点宰税的农民负担更重了。针对农村税收起征点的提高而减少的税源，转向外出务工人员征收手工人税收，全县此项实际摊派征收的达到800余万元，超额完成摊派征收任务的乡镇将此款截留，作为乡镇财政的预算外收入（非税收入）。

剔除农村零散税收中手工人税收摊派征收增长因素，这几年该县农村税收征管力度明显减弱。从该县招商引资的趋势看，近几年各乡镇加大了招商引资力度，大部分乡镇也取得了招商引资成果，招商引资最直接的成果应该体现在税收收入的增加，但实际情况是农村税收在呈下降趋势。经审计调查确认，2002年实际征收农村税收230万元，2003年实际征收农村税收180万元，2004年实际征收农村税收169万元。审计分析认为，招商引资成果增长而农村税收逐年下降的主要原因，一是各乡镇虚假招商引资，二是地方税收名义上由地税机关负责征收管理，实质上是各乡镇税收大包干，农村税务专管员力量有限，因此就简化征管程序，对纳税企业普遍采取核定征收的办法；减小征管难度，降低个体户税负。

此外，到了12月31日，几个乡镇还是没能完成上级下达的目标任务，由县财政局和地税局领导出面请来农村信用社的主任，帮忙他们贷款600多万元，财政担保明年春收新税归还贷款。截止审计日，这几个乡镇的税收贷款只归还了30%。

考虑到虚假财政收入在中西部经济不发达地区的普遍存在，审计组在充分征求被审计单位的意见，和县审计局领导多次陈述审计与财政、与政府的利害关系的说词后，报经市局领导同意，正式审计报告只简单介绍该县财政收入任务繁重，县政府和财税部门通过各种途径，积极组织财政收入，完成了上级下达的财政收入目标任务。

◆案例分析

一、本案适用的法律法规

（一）招商引税

1、成立空壳运输公司开票收税

2、征收外地的建筑安装税收

（二）预借专项资金入库（挤占挪用专项资金）

（三）以收抵支的资源税

（四）向农民摊派征收手工人税收

二、任务至上

（一）扭曲和粉饰了地方经济发展的真实情况，也为宏观决策提供了错误的GDP增长和财政收入增长的信息。

在GDP和财政收入每年必须按一定比例增长的所谓一票否决的

硬性指标的决策误导下，那些经济不发达或欠发达地区不幸卷入了“任务财政”的怪圈，一些地方错误认为创办与发展工业是财政增长的根本途径，于是大兴招商引资项目，于是大批征收农用土地创办工业园区、免费供应外商厂房、提供税收政策和人力资源方面的各种优惠等，造成大量的国土资源闲置或流失、银行不良资产剧增、招商引资单位负担加重等一系列重大问题。

一说起招商引资这个问题，总有很多人会头痛，上了年纪的人更是如此，糊里糊涂地以为回到了五、六十年代的经济“大跃进”时期。狂热到盲目的“招商引资”留给人们的思考是：招商引资到底有多少水份？带来的财政效益和社会效益有多少？国土资源丧失或私有化

了多少？有多少国家公务员实际是地产商？多少官商借机一夜暴

富？什么时候才能真正树立科学的政绩观，真正回归或步入经济社会科学发展的轨道？

（二）税收责任的错位激化了乡镇与税务机关的矛盾

有关法律明确规定，税收的征收管理是税务部门的职责，在经济不发达地区或欠发达地区，财政收入任务始终是个繁重的包袱，而这一沉重的包袱却却直接扣在乡镇政府的头上。据了解该县乡镇税务专管号一年很难看到过几回，税收发票统一到地税分局所在领取或开具，税务专管每年花个几天时间给个体工商户和固定企业核定税款后，纳税人便按期到地税分局的办税大厅缴纳，一年中的大部分时间都是工作外的。

然而个体工商户和为数不多的固定企业每年收缴的税款总额不

到税收任务的40%，其他就靠乡镇政府去想办法来完成，乡镇政府面对繁重的任务无可奈何，税收任务就是政治任务。由于乡镇干部替代了税务干部的职责，而个人报酬又远低于税务干部的，这无形中增加了乡镇干部的怨言，同时也就潜在了乡镇与税务机关的矛盾。长期这样下去，必然对和谐社会的构建产生不好的影响。

（三）任务财政破坏了经济发展的秩序，各执收执罚单下达收缴任务，导致经济发展的恶性循环。

落后地区的政府财政，都要下达执法单位收缴违纪款的任务，财政、税务、工商不算在内，还有公、检、法、纪委、监察、审计、物价、土管、环保、卫生、防疫、文化、城管、农业、林业等等、等等。由于穷县财政，财政只能发给工资部分，奖金、福利以及单位运作经费，只有靠执收执罚单位自己去收，收来的罚款与财政五五分成或二八分成。一时间天下大罚，那些企业、教育单位年年就只有挨宰的份。当然执法单位之间也分几个等级，直接关乎个人前途和命运的单位如纪监、检察院是一级；对单位财务有较大影响的单位如财政、审计、物价是二级；其他如环保、城管等应是三级。同一级之间都有攻守同盟，大家都有问题，你不查我，我不查你，彼此彼此。

任务财政是教育等部门乱收费的根源所在。这一直是社会反响最强烈的问题，现在已成了五大重点反腐领域之一，似乎一夜之间“人

类灵魂的工程师”所信仰的不是“共产主义”，而是“拜金主义”——就只知道收钱。其实教育乱收费在相当多的地方，并不是学校自身的错。有人说，假如财政及时足额发给教师的工资；假如财政不再将学校作为预算外调控收入的重头单位；假如地税不再将其作为个人所得税的稽查重点，而大多数单位只是象征性地收一点；假如执法部门不再一年去个十几次，且只知道罚款，从不处理责任人，使得他们屡罚屡犯；假如有关部门及其工作人员不再将学校作为订报、订书、推销商品的主要市场；假如┄┄

三、审计失败的原因

尽管本案成功审出了该县预算收入方面存在的严重问题，但相对于整个审计系统和相对于审计成果的利用来说，这是一个失败的审计案例。县审计局有更多的条件掌握更多的线索，将这一严重违反《预算法》、《税收征收管理法》以及其他法律法规的问题在审计报告中披露，但为什么这么多年来县审计机关没有这么做，主要症结在审计管理体制和地方政府设置的自我保护屏障。审计管理体制的局限性突出表现在审计的独立性方面。由于基层审计机关的人事与经费权都归于地方政府，审计的独立性在本级预算方面几乎不存在。审计独立性缺失会伴随如下问题：

（一）虚假财政处理难度大

虚假财政直接涉及当地政府，在政府直接领导下的县级审计机关在虚假财政的处理处罚中表现得软弱无力，即使有能力和魄力的审计领导有意向人大暴露这些问题，也因为本级预算执行情况的审计工作报告在向人大报告之前，已被政府修改得面目全非，修改后的审计工作报告几乎看到任何真实的、有价值的东西。

（二）本级预算执行审计流于形式

基层本级预算执行审计失效还因为财政与审计之间纠缠，尽管财政局只不过是代为政府管理预算收支的执行，但在诸多工作关系上却以被审计单位出现。由于审计的经费权不能独立，部分县级审计机关每年预算安排的审计事业费只有几千元，审计收缴款的分成比例也比纪委监察、检察院等要害部门低很多，有的完全掌握在财政手中，在

一定程度上，审计要屈从于财政。于是每次例行本级预算执行审计时，进门听到最多的一句话是“财政审计是一家”，正是这句话导致本级预算执行情况的审计流于形式。

（三）县国税局成了审计盲区

本级预算收支执行的一个重要部门是国税局，但由于审计管辖权的限制，情况熟悉，查找问题容易的县级审计机关却无权行使审计监督职能。而有权监督的上级审计部门因为任务繁重，人手又不够，通常都不会安排县国税局的审计。县国税局成了审计盲区，本书中举例的虚开增值税发票和私设小金库的问题也就很难被市县级审计机关发现。

◆审计座谈技巧

在本案中，一个重要的审计方法就是召开审计座谈会，本案所用座谈次数之多，时间之长，范围之广，在常规审计中是很少运用的；审计中途，多次找相关人员谈话，并限定主动交待的时限。事实证明，特殊情况下的审计座谈效果，比通过账、证、表及其他资料审查来获取有关审计信息要全面、感性得多。同时因为参与座谈的人员涉及不同层次和岗位，也就不同程度地向被审计单位和有关人员传递审计态度、审计威慑等综合信息，为进一步开展审计辅就了成功之路。

审计座谈讲究技巧和方法，下面简单分绍。

一、走访座谈法

此方法是以被审计单位外部相关单位及相关人员为走访询证对象，通过座谈寻找审计线索的一种辅助审计方法。审计组进驻后，可以走访被审计单位的主管部门、干部监管部门、综合经济管理部门和业务关联单位，听取、搜集来源于被审计单位外部的信息，找出切入点和突破口。

不同的业务部门和分管领导可能对同一件事有不同的看法，这可成为审计的切入点；不同的业务部门和领导对同一件事有不同的说