6第四章 抽象行政行为[35页]
第四章 抽象行政行为
第四节 其它抽象行政行为——行政规范性文件
一、行政规范性文件的概念 是指行政立法行为以外的抽象行政行为。主要指行政主体为 执行法律、法规、规章，对社会实施管理，依法定权限和法定程 序制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。 主体：行政主体 目的：为实施法律、执行政策 效力：有普遍约束力 称呼：决定、命令、行政措施等。 二、特征 1、主体广泛。 2、效力的多层级性与从属性。 3、规范性。
• 分析： “513号通告”究竟是不是具体行政行为。根据
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行政行为划分标准，凡是针对非特定人且具有普遍约束 力，能够反复适用的行政行为均属于抽象行政行为。 由于513号通告是针对所有1995年1月1日以后领取牌证 的桑塔纳、富康、捷达等化油器小客车的车主和使用者， 显然行为的对象是不特定的。 而且513号通告对上述所有人都具有普遍约束力，即所 有在1995年以后购车的人都必须安装电控补气和三元净 化器，经验收达标取得绿色环保标志后，方可获准年检。 加之513号通告并不是一次性的，而是可以反复适用的 行为，无论什么人，购买几辆车，都必须按照上述标准 执行。 所以，该行为符合抽象行政行为的标准，不是具体行政 行为。
• 案例： • 私家车主刘工超状告北京市环保局、北京市交通局及北
京市公安交通管理局关于尾气排放通告案。该案中，原 告在自家轿车上安装了韩国生产的尾气净化器，尾气排 放明显低于《汽油车双怠速污染物排放标准》（以下简 称“双怠速标准”）地方标准限值，达到北京市机动车 年检执行的尾气检测标准。但不符合被告北京市环保局、 交通局及公安交管局3家单位联合发布《关于对具备治理 条件轻型小客车执行新的尾气排放标准的通告》（以下 简称“513号通告”）关于“化油器小客车必须安装电控 补气和三元净化器，经验收达标取得绿色环保标志后， 方可获准年检”的要求。刘工超由于未装置“513号通告” 中所指的尾气净化系统，其车当年未获准年检。刘经行 政复议后向法院提起诉讼，请求法院确认3被告联合作出 的 “513号通告”有关内容违法。
第4章行政行为抽象行政行为
一 、抽象行政行为概述
（三）抽象行政行为的种类 按其效力等级可以分为： 1、行政立法行为 ——按其效力等级可以分为： 按其效力等级可以分为 制定行政法规的行为和制定行政规章的行为； 制定行政法规的行为和制定行政规章的行为； 从制定的机关来分，则可以分为：国务院制定、 从制定的机关来分，则可以分为：国务院制定、 发布行政法规国务院各部委和直属机构制定、 发布行政法规国务院各部委和直属机构制定、发 布部门规章， 自治区、直辖市、 布部门规章，省、自治区、直辖市、较大的市的 人民政府制定、发布的地方政府规章。 人民政府制定、发布的地方政府规章。 除以上制定行政法规、 2、其他抽象行政行为 ——除以上制定行政法规、 除以上制定行政法规 规章以外， 规章以外，各级各类人民政府和职能部门针 对广泛的、 对广泛的、不特定的对象制定的具有普遍约束力 的规范性文件的行为。 的规范性文件的行为。
一 、抽象行政行为概述
（二）抽象行政行为的特征 4、准立法性 抽象行政行为在性质上属于行政行为， 抽象行政行为在性质上属于行政行为，但它具 有普遍性、规范性和强制性的法律特征， 有普遍性、规范性和强制性的法律特征，并须 经过起草、征求意见、审查、审议、通过、 经过起草、征求意见、审查、审议、通过、签 发布等一系列程序。 署、发布等一系列程序。 5、不可诉性 我国现阶段抽象行政行为不能成为行政诉讼的 直接对象。 直接对象。
一 、抽象行政行为概述
（二）抽象行政行为的特征 3、效力的普遍性和持续性 首先，抽象行政行为具有普遍的效力， 首先，抽象行政行为具有普遍的效力，它对某 一类人或事具有约束力。 一类人或事具有约束力。 其次，抽象行政行为具有后及力， 其次，抽象行政行为具有后及力，它不仅适用 于当时的行为或事件， 于当时的行为或事件，而且适用于以后将要发 生的同类行为或事件。 生的同类行为或事件。
抽象行政行为
抽象行政行为抽象行政行为是行政机关的“立法”行为四、其它抽象行政行为的制定问题附：行政法规制定的流程建议送审主体权限立项起草审查公布实施备案解释①②①②③传批（③即授权立法）主体立项决定公布备案五、抽象行政行为的效力与监督表二：六、提案主体（总结）★向全国人大提出法律案的九个主体（5＋4）【立法法】第十二条全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案，由全国人民代表大会会议审议。
全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。
【立法法】第十三条一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。
专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
★向全国人大常务委员会提出法律案的七个主体（3＋4）【立法法】第二十四条委员长会议可以向常务委员会提出法律案，由常务委员会会议审议。
国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。
如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。
【立法法】第二十五条常务委员会组成人员十人以上联名，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。
不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。
专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
★向全国人大常务委员会提出法律解释要求的六个主体（2＋4）【立法法】第四十三条国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。
抽象行政行为与具体行政行为区别
一、抽象行政行为与具体行政行为区别1、概念不同具体行政行为是指行政主体在国家行政管理活动中行使职权，针对特定的行政相对人，就特定的事项，作出有关该行政相对人权利义务的单方行为。
抽象行政行为是指行政主体非针对特定人、事与物所作出的具有普遍约束力的行政行为。
它包括有关政府组织和机构制定的行政法规、行政规章。
行政措施、作出具有普遍约束力的决定和命令。
2、实施行政行为的主体不同实施具体行政行为的主体是各级行政机关及其委托的组织。
实施抽象行政行为的主体只能是国家最高行政机关及地方各级立法机关。
3、法律特征不同具体行政行为可以分为：1、行政处罚。
即特定的国家行政机关对有违法行为尚未构成犯罪的违法者所给予的一种法律制裁。
如行政拘留、罚款、吊销营业执照、没收等。
2、行政检查。
即行政主体依法对行政管理相对人守法情况作单方面了解的行政行为。
如海关检查、税务检查、卫生防疫检查等。
3、行政许可。
即行政机关根据相对人的申请，依法赋予相对人从事某种法律所一般性允许的活动的权利和资格。
如颁发许可证或执照。
4、行政强制执行。
即行政机关依法强制行政管理相对人履行一定义务的行政行为。
如查封、扣押、冻结等。
抽象行政行为分为：1、羁束行为，即法律、法规对实施行政行为的条件、程序和手续等作了详细具体的规定，行政主体只能严格按照这些规定实施行政行为。
2、自由裁量行为，即法律法规对如何实施行政行为只作了原则性或留有余地的规定，行政主体在实施行政行为时除遵守这些规定外，还必须根据自己意见来决定的行政行为。
3、要式行政行为，即符合法律特定方式才能成立的行政行为。
4、不要式行政行为，即无须以特定的方式就可成立的行政行为。
抽象行政行为与具体行政行为区别二、行政行为的效力包括哪些哪些内容（1）行政行为具有确定力行政行为具有确定力是指有效成立的行政行为，具有不可变更力，即非依法不得随意变更或撤销和不可争辩力。
（2）行政行为具有拘束力行政行为具有拘束力是指行政行为成立后，其内容对有关人员或组织产生法律上的约束力，有关人员或组织必须遵守、服从。
抽象行政行为概述
抽象行政行为概述抽象行政行为是指行政机关在行使职权过程中的一种行为形式，它具有高度抽象的特点，与具体的对象、时间和空间无关。
抽象行政行为是一种带有普遍性、原则性和稳定性的行政行为形态，具有明确的制定目标、制定方法和制定程序，对于行政行为规范、行政决策的合法性与科学性具有重要作用。
本文将从抽象行政行为的概念、特点、制定过程、法律保障等方面进行详细阐述。
一、概念抽象行政行为是指一种基于普遍原则和规则的行政行为形式，它与具体的对象、时间和空间无关，具有普遍性、原则性和稳定性。
抽象行政行为强调对一般规律和普遍原则的遵循，具有一定的抽象性质。
二、特点1. 高度抽象：抽象行政行为具有高度的抽象性质，不针对具体的对象、时间和空间进行操作，而是关注一般规律和普遍原则的适用。
2. 普遍性：抽象行政行为是基于一般规律和普遍原则制定的，具有普遍性适用的特点。
它不仅适用于当前特定情况，更适用于类似情况的处理。
3. 原则性：抽象行政行为着重遵循一定的原则，如公正、公平、合理、效能等，具有一定的道德和伦理要求。
4. 稳定性：抽象行政行为具有较为稳定的特点，一般不随具体情况的变化而改变，保持相对稳定的适用性。
三、制定过程抽象行政行为的制定过程主要包括问题发现、目标设定、制定方法、程序审查等多个环节。
1. 问题发现：行政机关首先需要识别存在的问题，发现需要采取行政行为进行处理的事项。
2. 目标设定：在识别问题的基础上，确定明确的目标和要求，明确需要达到的效果。
3. 制定方法：根据问题的特点和目标的要求，制定适当的方法和措施，为问题的解决提供具体的方向。
4. 程序审查：确保制定的行政行为符合法律和程序要求，进行相应的程序审查和合法性审核。
四、法律保障抽象行政行为的制定和实施必须依法进行，法律对抽象行政行为进行了一定的规范和保障。
1. 法律依据：法律对抽象行政行为的制定提供了相应的依据和支持，明确了行政机关的行为权限和范围。
2. 程序保障：法律规定了制定抽象行政行为的程序，要求行政机关进行合法性审核、听证等程序环节。
第4章：抽象行政行为重点讲义资料
第四章抽象行政行为第一节抽象行政行为概述一、抽象行政行为的概念抽象行政行为，是指国家行政机关制定法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。
注意：（一）、抽象行政行为与具体行政行为的界限；（二）、抽象行政行为的分类根据不同的标准，可以将抽象行政行为做不同的分类。
其中，最常见的分类是以抽象行政行为的规范程度和效力等级为标准，将抽象行政行为分为行政立法行为与其他抽象行政行为。
二、行政规则的适用（一）、行政规则的效力等级（二）、规则冲突1、特别冲突A、特别法与普通法的冲突原则上适用特别法优于普通法原则，但是这里所说的特别法和普通法必须属于同一层级。
B、法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。
行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。
2、同级冲突；《行政诉讼法》第53条第2款规定，“人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院进行解释或者裁决”。
《立法法》第86条第2项规定：“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院提出意见，国务院认为应该适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会作出裁决”。
第二节国务院行政法规行政法规，是指国务院根据宪法和法律，按照法定的程序制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。
一、行政法规的制定权限1、行政立法的原则。
确立行政立法权限时应严格遵循法律保留和法律优先原则。
根据《立法法》第8条规定，法律保留的事项包括：①国家主权的事项；②各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；③民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；④犯罪和刑罚；⑤对公民政治权利的剥夺、限制人自身由的强制措施和处罚；⑥对非国有财产的征收；⑦民事基本制度；⑧基本经济罐以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；⑨诉讼和仲裁制度；⑩必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
抽象行政行为
章制定程序条例》的规定，行政法规和行政规章的制定程 序基本一致，具体如下：
1、立项与起草
2、征求意见——可采用座谈会、论证会、听证会
3、审查 4、通过（决定） 5、签署 6、发布与备案
审议通过 行政法规
签署 总理
发 布 国务院公报
备 案 全国人大常委会
国务院常 务会议
部委常务 会议
部门规章
部长或 国务院公报或 委员会 全国范围内发 主任 行的报纸
[案例分析]
1999年10月，应某县人民医院的要求，县人民政府发布文 件，批准该县所有医院扩大收费项目，提高收费标准，该文件 从1999年11月1日起正式实施。各医院据此均大幅提高收费标 准，结果加重了就医者的经济负担，在社会上造成了极坏影响。 依据有关法律和省人民政府发布的规章《某省医疗机构管理规 定》第37条规定：“……医疗服务收费标准由省卫生和物价主 管部门归口管理。” 请问:1．县人民政府发布文件的行为是否属行政立法？为 什么？ 2．县人民政府发布的文件是否合法？为什么？
行政规定 （红头文 件）
练习：不定项选择题 1、以下关于行政立法表述正确的有（ ）
A、行政立法是一种抽象行政行为，是针对不特定对象作 出的； B、行政机关制定规章以下的规范性文件的行为 也是行政立法行为； C、行政立法的特征是准立法性； D、行政立法行为的表现形式是行政法规、规章和其他规 范性文件 2、根据有关法律规定,以下是规章的制定主体的有( A、国务院各部委 C、审计署 B、中国人民银行 D、国务院办公厅 ） C、审议 )
低于宪法、 法律
行政规章 规定、办法
1、执行法律、行政法规、地方 性法规、国务院的决定、命令等 低于宪法、 事项； 法律、法 2、属于本行政区域的具体行政 规 管理事项。
抽象行政行为
抽象行政行为一、抽象行政行为的观点及特色抽象行政行为并不是一个法律术语，而是理论研究上的一个观点。
对抽象行政行为在学术界的不一样的表述，有的人以为所谓抽象行政行为是指行政主体针对不特定的对象拟订和以及拥有广泛拘束力的规范性文件。
○1有的人以为所谓抽象行政行为，是指行政主体针对不特定的行政相对人一方面作出的拥有广泛拘束力的行政行为，即拟订行政规则的行为。
○2有的人以为抽象行政行为是行政机关拟订法例、规章和其余拥有广泛拘束力的规范性文件。
○3作者以为所谓抽象行政行为，是指特定的国家行政机关在履行行政过程中拟订和公布广泛性文件的行为，包含拟订法例、规章和公布决定、命令。
与详细行政行为对比，抽象行政行为拥有以下特色：（1）对象的普遍性。
抽象行政行为以广泛的、不特定的人或事为行政对象，合用于所有切合条件的某一类人或事。
（2）效劳的广泛性和连续性。
抽象行政行为拥有广泛性的效劳，对某一类人或事拥有拘束力。
并且，抽象行政行为拥有连续性。
其表现为拟订各样行政规则，而这类规则一般不溯及既往，但对于今后的同类事件拥有频频性。
（3）准立法性。
抽象行政行为在性质上属于行政行为，但它拥有广泛性、规范性和强迫性的法律特色，并经过草拟、征采建议、审察、审议、经过、签订、公布等一系列程序，近似于立法。
我国行政诉讼法将抽象行政行为清除在人民法院行政案件的受理以外，但跟着法治社会的连续发展，不将抽象行政行为归入司法审察的范围的缺点愈来愈突出，抽象行政行为比详细行政行为对社会的危害性更深、更广，更为严重的是它根绝了行政相对人的司法救援门路，这极简单造成社会的不稳固，这就需要我们对抽象性行政行为的可诉性问题进行商讨，进一步扩大人民法院的受案范围，将抽象行政行为归入司法审察中，以保证行政相对人的权益获取保障。
二、抽象行政行为的可诉性依照作者以为将抽象行政行为归入行政诉讼司法审察范围应从抽象行政行为可诉性的理论基础、现实必需性与司法审察的可行性这几个方面对抽象行政行为的可诉性进前进一步的商讨。
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第四章 抽象行政行为
本章主要内容： 抽象行政行为的概念、特征和分类；抽象行政行为
有效成立的要件；行政立法的概念、分类、特点， 行政立法的主体、权限、原则和程序；其他规范 性文件的概念、特征和作用等。
• 本章重点与难点： • 抽象行政行为的分类；行政立法的原则。
2021/2/26
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情境导入案例一：某县F镇花木园艺场诉F镇人民政府案
❖ 问题：我国的国家立法机关是……
❖全国人大及其常委会。
问题：我国行政法的立法机关是……
国务院、国务院各部委、副省级以上地方人大 和政府有法规、规章立法权。
三、抽象行政行为有效成立的要件 （一）行政立法（administrative legislation ）有 效成立的要件 1、相应行政机关集体讨论决定；2、行政首长签 署；3、公开发布。让所有受该行政法规、规章 拘束的人知晓。
第一节 抽象行政行为概述
❖ （二）其他抽象行政行为的成立要件 ❖ 1、正式会议讨论决定； ❖ 2、行政首长签署； ❖ 3、公开发布。
第二节 行政立法行为（重点）
❖ 行政立法是行政机关制定行政法规、行政规章的抽象行政行 为。行政立法所制定的行为规则属于法的范畴，具有法的基 本特征。
二、抽象行政行为的分类 1、行政机关的行政立法行为；行政立法行为 (Administrative legislation activities)是一种最 重要的抽象行政行为。
2、行政立法行为以外的其他抽象行政行为。 具有普遍约束力，并能反复适用，虽不属于行 政立法行为，但属于抽象行政行为。
第一节 抽象行政行为概述
在法院审理案件的过程中，就F镇政府的行为究竟属于何种性质，法 院有两种不同的意见：第一种意见认为，被告发布的第12号文件是抽象行 政行为，不属人民法院的受案范围。因为抽象行政行为是指行政机关针对 不特定的公民、组织而制定的法规、规章或其他具有普遍约束力的决定、 命令、规定等规范性文件。
❖
被告F镇人民政府从有利于发展集体经济出发，积极发
问题：某省人民代表大会撤销了某市人民政府制定的《某市公 路养路费征收管理办法》是否正确？
第一节 抽象行政行为概述 （abstract administrative act）
❖ 前面我们讲到，行政行为分类中最有价值 的一种分类是？
❖ （抽象行政行为与具体行政行为。）
第一节 抽象行政行为概述
❖ 一、抽象行政行为的概念与特征 ❖ 抽象行政行为，是指国家行政机关制定法规、
工程队中的12个园艺场和工程队。（2）被告的第12号文件
所规定的条款不是事前的行政行为，而是事后的、直接影响
相对人实体权利的行政行为。因为文件中涉及包括原告在内
的12个单位的组织机构要予以调整和保留；对上述单位的经
营范围管理形式有的压扩大，有的则要限制。被告的12号文
件直接影响到原告的经营自主权。（3）原告是经某县工商
挥行政权在经济管理中的保证和促进作用，该文件不是针对
某一特定的对象，而是对全镇10多个单位起普遍的限制作用。
因此是抽象行政行为，不能提起行政诉讼。第二种意见认为，
被告发布的第12号文件是具体行政行为，符合人民法院的受
案范围。其主要理由是:(1)被告发布的第12号文件并非具有
普遍约束力，其针对的对象却十分特定，就是全镇园艺场、
能产生法律效果的行为。
• 合法的具体行政行为应当具备
、、
符
和符行政行为》内容
• 行政行为的撤销主要是由于行政行为的
（ ）或 （
）。
• 以是否可以主动作出为标准,行政行为可分
为(
) 和 ( )。
• 行政行为的三个基本要素
是
、 …… 和
。
2021/2/26
管理部门依法核准、登记、验审的企业法人，其具有合法的
经营自主权。综上 所述，被告的行为应当属于具体行政行
为，在行政诉讼受案范围之内，人民法院应当受理。
❖ 问题：F镇政府发布的文件在行政上究竟属于抽象行政行为 还是具体行政行为？
情境导入案例二： 某省人大撤销某市人民政府规章案
❖ 1997年11月25日，某市（较大市）人民政府发布了《某市 公路养路费征收管理办法》，对于某市公路费养路费的征收 管理事项作了全面的规定，该办法共39条，规定的有关内容 非常详细 。
原告某县F镇花木园艺场是1995年10月经县工商行政管理局核准登记 并取得法人资格的村办集体企业。其经营范围主要是花草苗木，兼营绿化 工程。有20余名从业人员。2000年9月5日，F镇人民政府发布了F政发 [2000]第12号《关于园林绿化工程管理体制规定》的文件。该文件规定， 为了加强全镇园林绿化管理，对经营绿化的园艺场、工程队共12各单位的 营业执照予以注销或限制经营范围。花木园艺场虽然未作注销处理，但其 经营范围和其他权利却受到多方面的限制，致使花木园艺场经济损失达12 万多元。：F镇花木园艺场要求镇政府对其损失予以解决被拒绝，遂以F镇 政府侵犯其合法经营自主权为由，向县人民法院提起诉讼。
行政法与行政诉讼法 —— 第四章 抽象行政行为
(普遍行政行为)
主讲教师 刘砺
2021/2/26
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通过复习与练习体会和巩固知识 复习第三章《行政行为》内容
• 行政行为通常具有的法律效力是 （ ），
（ ），（ ），（ ）。
• 以行政行为的对象划分,
为
和
。
可将其分
• 行政行为是指 （ ）行使（ ）作出的
规章和有普遍约束力的决定、命令（有的书 上叫行政规定）等行政规则的行为。行政规 则是抽象行政行为的活动结果。 ❖ 问题：抽象行政行为的对称是？（具体行政 行为） ❖ 抽象行政行为具有后及力。
抽象行政行为在法律体系中的位置
行政机关制定法规、规章和行政规定
第一节 抽象行政行为概述
❖ 问题：行政行为可不可以分类？