美军装备采办管理与改革
对美军装备采购合同管理的分析与借鉴
区分部和驻厂办对承包商 的合同履行进行审查 ， 防止欺诈行为。 目 前分期付 款的一般做法是 ，
承包 商 每 月或 每两 月 对 已 发生 的 直 接成 本 和 间
接成本 ， 按适当的百分比(分期付款率)采用标准 表格向驻厂办的管理合同官提出支付申请 ，由 办公室负责工程 、生产和质量保证的专业人员
要手段。 对美军 装备合同管理 进行分析， 提出若干有益于我军装备采购合同管 进而 理的 借鉴意见。 关键词: 装备采购;合同管 理;借鉴
中图分类号: E 117 文献标识码 :A
文章编号:1672- 9242(2006)02- 0082- 05 Analysis an d r efer nce on th e equ ipmen t pr cur men t contr act man agemen t of th e Un ited e o e
技术与后勤的国防副部长领导 ， 分别履行合同 签
订 和合同管 理职 能。军 种采办 执行 官及其 所属 的 计 划执行官 和项 目办公 室负责 合 同的签订 ; 国防 合 同管理局 及其所 属机 构负责 统一 管理 国防部所 有 合 同的履 行管 理事务 ，监督 承包 商按照 合 同规 定 履行义务 。驻 厂办和 地 区业 务局 等基层合 同管
技工业体制和军队装备管理体制调整改革后 ， 建
立于计 划经济 体制 下的装 备采购 合 同管理制 度逐 渐暴露 出许多 新问题 。文 中将对 美军 装备合 同管 理进行分析进而提 出若 干有 益的借鉴意见。
美军装备采购合同管理的特点
经过 多年建 设 ，美 军在 装备采 购合 同管 理 卜
导的相对独立的系统。美国合同管理工作分为 4 个方面:合同订立、 合同履行管理、 合同审计和合 同支 付，如图 1 所示。 从图 1 中可以看出， 种职能分别由 4 不同的机 构承担，都有 自 己相对独立的管理指挥线。军种
对美国武器装备竞争性采购发展的研究与思考
2023年·第05期27航天工业管理Theory & Analysis研究与探讨当前，竞争性采购模式在我国装备采购领域持续推进，竞争范围和层次不断深入。
毋庸置疑，合理有序的竞争对推进装备发展、技术进步、质量提升和成本降低，以及壮大国防工业基础、培育国防工业力量等具有积极的促进作用。
然而忽略国防科技工业的特殊性，过分强调竞争，也会带来一系列的问题。
如多源研制生产，重复投入，造成国家资源浪费；原始性前沿性创新积极性不足；竞争对成本的抑制带来的供应链和产品质量稳定性的冲击影响；竞争可能导致的技术方案的过度优化或者创新技术的谨慎使用；竞争引发的行业内和行业之间的抗争意识导致的技术沟通和交流受阻；微小企业无法进入竞争行列，而传统优势企业为了寻求更多竞争机会而被迫消减主业资源，导致传统核心竞争力的下降，甚至使得多年来形成的分工明确的武器装备科研生产布局变得分散、琐碎，从而影响武器装备技术的进步。
本文通过对美国武器装备竞争性采购特点的分析研究，提出了我国武器装备竞争性采购的几点建议。
一、美国武器装备竞争性采购特点1．维持武器装备竞争态势是其基本政策主张美国一直将竞争作为指导武器装备采办活动的基本主张，并持续出台相关武器装备采办和国防工业政策以维持武器装备市场的竞争态势。
美国颁布的《2009年武器系统采办改革法》规定，在每一个重大采办项目全生命周期的“主包和分包层面上，必须要有竞争或竞争选项”，“要保证主承包商在进行重大武器系统的主要分系统和部件的研发和制造外包决策时，能够‘充分而平等地对待’除自己以外的所有合格供应商”。
2010年、2012年、2015年度颁布的“更佳购买力”（BBP ）1.0计划、2.0计划和3.0计划，均将“促进有效竞争”作为核心黄李昊 /中国航天科技集团有限公司崔永双、杨婷 /航天工程咨询（北京）有限公司边明明 /中国空间技术研究院对美国武器装备竞争性采购发展的研究与思考2023年·第05期28航天工业管理Theory & Analysis研究与探讨战略之一，突出强调维持竞争态势，并适应新形势提出推进竞争的新举措。
基于RDJF 循环法的美国国防采办管理改革综合研究方法分析
军事科学院军事科学信息研究中心 北京 100142开放科学（资源服务）标识码（OSID ）*本文系国家自然科学基金（项目编号：72074219），国家自然科学资金应急咨询项目（项目编号：71841052），国家社会科学基金项目（项目编号：19BGL294）研究成果之一。
作者简介：李晓松（ORCID ：0000-0002-2920-9866），高级工程师，博士，E-mail ：164832732@ ；彭欣然，硕士研究生，E-mail ：pengxr1998@ ；雷帅，硕士。
摘要：[目的/意义]美国国防采办管理是保障美军获得质量优良、价格合理、技术先进的武器装备的重要支撑。
[方法/过程]分析了美国国防采办管理改革综合研究的概念和特点，提出基于RDJF （需求理解、数据挖掘、综合研判、服务反馈）循环法的美国国防采办管理改革综合研究总体思路，详细研究了美国国防采办管理改革综合研究的需求理解、数据挖掘、综合研判和服务反馈等步骤具体内容。
[结果/结论]以数据驱动的美国国防采办管理改革综合研究为例，验证说明了RDJF 循环法具体步骤和内容，研究结论有助于客观深刻认识美国国防采办管理改革综合研究的本质要求，为开展战略情报研究提供了新思路和新模式。
关键词：美国国防采办管理改革 综合研究 RDJF 循环法分类号：E9DOI: 10.19318/ki.issn.2096-1634.2021.02.12第6卷 第2期 2021年4月政策制度等全局或局部问题进行深入分析研判，为我国国防科技和武器装备管理改革和决策提供重要参考[1]。
2.2 美国国防采办管理改革综合研究特点美国国防采办管理改革综合研究具有复杂性高、时效性高、综合性强、关联性强等特点。
（1）复杂性高，美国国防采办管理改革综合研究包括了组织结构、运行机制、政策法规等研究内容，每项研究内容专业性强、历史复杂、要素多。
因此，美国国防采办管理改革综合研究复杂性较高。
美军应急装备采办的做法和启示
军现代战争在战争形态、作战样式、武器装备等方面都发生了很大的变化，信息化装备越来越多，装备的技术含量越来越高，装备、物资消耗越来越快，传统机械化战争时代所采用的战时采办程序已不能适应现代高技术战争的战场需要，迫切需要一种快速应急反应程序来实现战场军事装备的快速补给。
美军结合近几场战争的实践，在应急装备采办的组织机构、法规制度、采办程序和合同管理等方面，积累了大量经验，建立起一套应急装备采办程序，较好地满足了战争的需要。
1.美军应急装备采办程序应急装备采办程序是指国家在应对紧急状况的准备阶段或是紧急状态期间（包括战争、突发自然灾害以及其他紧急状况）进行装备采办活动或采办事项办理的先后顺序。
应急装备采办由于其“应急”特点，美军在应急装备采办的组织机构、法规制度、采办程序和合同管理等方面，积累了大量经验，建立起一套应急装备采办程序，较好地满足了战争的需要。
本文结合美军应急装备采办程序的主要内容、实施途径等方面谈几点对我军装备采办的启示。
美军应急装备采办的做法和启示■ 贺 鸣因此主要适用于金额相对较低的二、三类武器装备，而金额较高的一类（如航母、坦克、飞机等），通常采用常规的装备采办程序。
目前美军应急装备采办主要采用以下三种采办程序。
1.1快速反应程序快速反应程序（RRP）是海湾战争开始之前，由美空军提出的，主要针对战场上的紧急装备需求，通过减少管理层次、简化采办程序，加速成熟技术转化为作战能力。
该采办程序的实施分为三个阶段：第一阶段由作战部门提出装备需求，编写作战任务需求书提交空军参谋长批准；第二阶段由“快速反应评估委员会”、空军装备司令部以及“快速反应程序委员会”等机构对项目进行评审，并起草项目管理指令；第三个阶段为项目执行官发布项目管理指令，开始实施采办计划。
一般来讲，快速反应程序从提交《作战任务需求书》到发布计划管理指令不到16天，整个采办周期一般不超过半年。
项目经费由空军各司令部根据项目紧急程度从国会已经划拨的采办经费中提取。
美军装备价格管理改革及对我军的启示
美军 非常重视 价格和性 能 的平衡管 制 度是否健全 。另一种是对 不完全成本
考虑价 格和性 能的平衡 问题 。实行基于 承包 商提供不 准确完整 的成 本数据而增 ０ ０ ０ ． ２ 指示—— 能 力的采办和 按成本设计 ，建立 规划 加合 同价款 。美 军新版５ 《 国防采办 系统的运行 》强调 ．加强 装 备 项 目全过 程成 本控制 ．实施项 目成 本
格管理机构的级别
美 军装 备价格分 析与评 估机构 是项 计 划预算 ，计 入项 目决 策备忘录 ｊ在预 公 开的 国防合 同管理局 的一 份报告称 ， 目价格 估算 与装 备资源分 配管理 的核 心 算 阶段 国防部有关部 门针对计 划阶段 美 国最 大的 国防承包 商洛克 希德一马 丁 ２ 条控制成本原 则 中的 １ ９ 机构 直接 由负责财务 与审计 的副国防 批 准 的 计 划预 算 ，编 制 详 细 的预 算 估 公 司没有遵守３ －３ ５ 、Ｆ －２ ２ ￣ ： Ｉ ３ Ｆ －１ ６ 战 斗 机 等 部 长 领 导 。美 国 《 ２ ０ ０ ９ 年 武 器 系 统 采 办 算 ，计入计 划预算决 策 ；最后 是执 行评 条 ，导 致 Ｆ 项 目缺乏成本控 制 ．如 果该 公司不能 完 改革 法》提 出 ．成立价格 评估 与计划鉴 审和 监督 阶段 ，使预 算管理更 加科学 。 ２ 条要 求 的 任 何 一 定局 ，管理全 军装备价格 分析 、评估与 同时 美军还 将价格 进度和性 能的综 成 整 改 计 划 中规 定 的 １
美 军建 立 了完善 的定期 装备价格 监 机 竞争 ，实行项 目经 费管理 ，加强价 格
险 。美 国 《 偌恩一麦 克科迪 法》规定 ．
价 格评估 办公室 将原价格分 析改进小 组 督 审 查 制度 ，检 查 价 格 管理 计 划 的 落 估算 ．制定项 目价格 基线 ，降低价 格风 （ ＣＡＩ Ｇ）的业 务纳入其 中 ，负责制定 国 实 ．控 制重要节 点 关键过 程 的成本 ， 防部采办 项 目。美 军是通过 对装备生产 并要求 有完整 的成 本记录 以备检查 。美 超过项 目基 线规定价格 的２ ５ ％为严 重超
外军武器装备质量管理体系对我军装备发展的启示
外军武器装备质量管理体系对我军装备发展的启示作者：赵春柳来源：《中国军转民》 2018年第8期一、国外武器装备质量管理体系建设经验分析世界各国的国情不同，社会体制不同，经济发展模式不同，装备建设的机制也有很大不同，但在质量管理方面，美、俄、法、日等诸多成功经验可供借鉴。
1．美军武器装备质量管理体系美国十分重视国防科研生产和军品采办立法，制定了严密的法律法规，运用法律手段管理国防采办，已成为国家的共识，并已建立起比较完善、层次分明和相互配套的国防采办法规体系，确保国防科研生产和武器采办做到有法可依，有章可循。
为确保军品质量，美国国防部在军品采购项目招标工作正式开始前要对承包商的技术能力、财力、管理水平、资信度等进行综合全面的考察，称为资格审查。
具体做法如下：(1)国防部是军品承包商资格审查的实施主体国防部是军品承包商资格审查的责任主体，根据军品采购的客观需要来审查和选定承包商。
在市场经济条件下，企业发展变化非常快，企业的注册、开业、重组、兼并、破产频繁，因而美国国防部对资格审查合格的承包商进行动态管理，根据承包商实力变化信息和新承包商的动态，对“具备资格的名单”和“不具备资格的名单”进行调整和补充，每一季度更新一次。
(2)建立分级的审查组织管理机构美国军品承包商资格审查工作是在国防部负责采办、技术和后勤副部长办公室的统一领导下，由国防部有关部局和陆海空三军的军品采购主管部门领导的项目管理办公室、军事代表处、合同审计地区代表处、财务处等有关部门联合组织实施。
(3)制定资格审查的具体标准美国国防部对承包商资格审查的条件分两部分：第一部分是基本条件和相应的专业条件，称为一般标准；第二部分是与各具体采办项目紧密相关的特殊条件，称为特殊标准。
由《美国联邦采办条例》明确规定承包商必须符合的条件。
(4)对转包合同商资格审查的监管国防部对转包合同的管理原则是有限、适度和间接管理，不对转包合同商直接进行资格审查，但要求主承包商提出有关材料，回答以下问题：列出主要的或关键的转包商名单；为风险较大的转包商拟订备用方案；拟选的转包商在国防部“不具备资格的名单”上是否有名；主承包商在选择转包商和确定其责任方面是否有合理的依据；主承包商在签订转包合同方面，是否一贯符合主承包合同中关于考虑和照顾劳力过剩地区和弱小企业的规定等。
美国国防部采办质量政策研究
美国国防部采办质量政策研究美国国防部采办质量政策研究莫年春1 八十年代后期美军武器装备采办的质量目标、政策、组织体系及措施1.1 质量目标与政策美国国防部的质量政策及其要求体现在国防部有关指令中。
1986年发布的DODD5000.1《重要武器系统采办》明确国防部的政策是确保国防部高效率地完成重要武器系统的采办，美国武装力量的作战目标要保障美国国家政策和目标的贯彻实施，并确保与DODI5000.2《重要武器系统采办程序》相一致。
DODD5000.1和DODI5000.2于1987年进行了修订，修订后的标题分别为《重大和非重大国防采办项目计划》和《国防采办管理政策和程序》（1987.9.1）。
关于质量与可靠性的政策和工作要求都体现在DODD4155.1《质量大纲》（1978.8.10）和DODD5000.40《可靠性和维修性》（1980.7.8）这两个指令中。
1.1.1 质量目标国防部的质量目标是：——获得武器装备执行任务和运行的效能，达到作战的有效性；——保证使用者（战士）满意；——保证提供的服务和设计、研制、采购、制造、储存、分发、运行、维护、处置的产品都符合规定要求；——确定最低的基本要求（要求高有时不一定最合理，因为要求越高，成本也越高，出现质量问题的可能性也较大）；——保证上述活动的成本效益。
1.1.2 质量政策质量政策是：——承包商对产品质量负责，政府有权拒收承包商提供的不合格产品，或退货、返修、更换，或执行担保条款；——承包商对分包商的质量负责，国防部不和分包商直接打交道；——国防部提出在质量方面的最基本要求，允许承包商在制定质量保证大纲（包括采取何种工艺和设施）方面有一定的灵活性，使承包商能取得一定的经济效益；——根据承包商历史纪录签订合同；——记录出现的质量故障，建立质量历史档案和产品缺陷纠正系统；——保证和监督承包商遵守合同。
1.2 国防部、三军的质量保证组织体系国防部长要对所有的防务活动负责。
装备改进与采办有机结合的一种方式渐进式采办
前 高新 技术 发 展迅 猛 ，大 型武 器装 备 系统技 术 复 杂 ，研 制周 期长 同各种 技 术更 新换 代速 度快 之 间 存在 着突 出矛 盾 ， 常是装 备定 型时 ， 采用 的技 通 所 术 已经 落后 ，成熟 的高 新技 术 无法 及 时应 用 到现
有装 备 上 。
２我军装备改进现状及存在的问题
维普资讯
国外 了望
军
装备改进与采办有机结合的一
摘
要 ：简要 介绍 了美 国 国防部 的渐 进式采状 ，提 出运 用渐 进式采 办 方式将 装备 改进 与装备 采 办 有机结 合 ，从而促 进现 有装 备不 断发展 的观 点 。 关 键词 ：装备 改进 装备 采办 渐 进式 采办
术能 与任 务需 求更紧密 结合 ， 同时对 需求也要 有所
批次的Ｊ Ｆ Ｓ 将具有“ 近距离支援和空 中拦截” 能力，
能够 携带 “ 多类型 ”的导弹 和 炸弹 ，于 ２ ０ 财 更 ０９
年至 ２ １ ０ ０财年 ９月前交 付试 用 。第 三批 次 的 ＪＦ Ｓ
将具 有 “ 压制敌 方防 空和 进行纵 深打 击 ”的能 力 ， 可携 带更 多类 型的导 弹和 炸弹 ， 种 “ 有全面 作 这 具
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划。此
提 出阶 段性 的装 备需 求 ，使 部 队具 备某 种初 步 有
效的 军事能 力 ， 同时对第 二 、 三批 以及更 多批 的 第 研制 、 生产和 部 署作 出规 划 。 续各批 将随 着威 胁 后
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维普资讯
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年＝ ；＝
年 不变 ， 队一直 采购这种 装备 。有的装备 虽然进 部 行 了一些 改进 ，但 基本性 能没 有实 质性 的提高 。
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美军装备采办管理与改革
奥巴马政府上台以来，面对装备采办领域严重的“拖进度、降指标、涨费用”问题，不断推进采办管理改革，要求军方加强对采办过程的审查监督力度，颁布了《武器系统采办改革法》，并酝酿对信息系统采办的管理体制与运行程序实施改革。
加强对装备采办的监督审查
美国政府责任局（GAO）2009年对美国重大装备采办项目的实施情况进行了审查，并于3月30日发布了《国防部部分武器项目评估报告》。
报告指出，美军目前96个重大国防采办项目的总成本达到1.6万亿美元，超过最初预算25%，比最初确定的交付时间平均拖延22个月。
为解决重大项目“拖、降、涨”问题，美军中止了多个重大国防采办项目或削减了采购数量，并对导致上述问题的原因进行了深入分析。
相关评估报告给出了以下主要原因：一是装备需求变更过于频繁，在项目进入采办阶段后变更系统性能需求，打乱了既定的研制计划，导致进度拖延和成本超支；二是装备技术成熟度不高，将成熟度不高的技术大量应用于装备研制与生产，是导致装备成本大幅增加和装备质量与可靠性不高的重要原因；三是装备管理方式方法不能满足装备复杂性的要求，导致项目成本和进度估算不准确，项目基线不科学；四是管理制度执行不严格，虽然有采办管理制度，但存在制度落实不力等问题。
改革优化采办管理制度
针对装备采办中广泛存在的问题，奥巴马明确提出要对采办系统实施“强有力改革”，并积极推动相关的立法工作，美国国会两院进行了《2009年武器系统采办改革法》（简称《改革法》）的立法，并于5月22日由奥巴马正式签署生效。
《改革法》要求加大项目实施过程中的系统工程、技术管理与试验鉴定力度，重组系统工程和研制试验鉴定机构，进一步加强装备技术成熟度管理，降低装备项目技术风险。
长期以来，美军系统工程与研制试验鉴定的管理都由系统与软件工程办公室负责，这与系统工程工作及研制试验鉴定工作的重要性不相匹配。
《改革法》要求，在原来系统与软件工程办公室的基础上成立系统工程办公室，并成立新的研制试验鉴定办公室，负责评估美军系统工程和研制试验鉴定能力，并对采办过程中的系统工程工作与研制试验鉴定工作提供政策指导。
另外，《改革法》还要求重大采办项目要将系统工程要求列入项目军事需求和合同要求，改进系统工程管理方式，在采办早期综合考虑使用保障问题，最大限度地避免设计反复修改而造成的进度拖延、费用超支问题，并进一步加强研制试验鉴定工作。
针对以往过度关注技术先进性和创新性、忽视技术成熟度的问题，国防研究与工程署被要求负责重大项目采办实施过程的技术成熟度评估，定期审查评估国防部重大采办项目关键技术的成熟度和集成风险，此举加大了对重大采办项目技术风险的管控力度。
《改革法》要求，将计划分析与评估局局长提升到助理国防部长级别。
计划分析与评估局是美军项目成本估算与装备规划计划与资源分配管理的核心管理机构，在负责财务与审计的副国防部长（主计长）的领导下开展工作。
《改革法》将该局局长提升至助理国防部长级别，这是自1965年以来国防部业务局权限首次提升至助理国防部部长级别，表明美军加强成本评估与管理控制的决心和力度，也反映出美军采办管理的最新要求和改革方向。
同时，《改革法》要求成立成本评估与计划鉴定局（CAPA）。
在重组原计划分析与评估局的基础上新成立的机构，负责对装备采办成本和规划计划工作进行评估审查。
CAPA局长作为国防部高层在项目成本与资源管理等方面的首席顾问，就采办成本与资源分配等问题，直接向国防部部长和常务副部长汇报。
《改革法》还要求细化全寿命采办管理，加大对装备采办全寿命过程的监管力度，加强对“成本、进度、性能”的综合管理。
一是从需求生成阶段开始就综合考虑采办成本、进度与性能的平衡。
二是任命国防部高级官员对重大项目实施中的“拖、降、涨”问题进行严密监控。
三是加强政府审计部门对武器系统全寿命费用的监管。
注重国防部对装备采办的
集中统管
长期以来，美国武器采办实行国防部统一领导与军种分散实施相结合的管理模式。
2009年3月，美国国防科学委员会向国防部部长提交的报告中指出，美军自动化信息系统采办的现有体制凸显了对自动化信息系统采办的重视，但客观上造成了自动化信息系统与其他武器系统的割裂，不利于美军武器装备的互联互通，对美军联合作战造成不利影响。
基于此，该报告建议将网络与信息集成（NII）助理国防部部长在自动化信息系统采办的审查权交由采办、技术与后勤副国防部长实施，弱化该助理国防部长在装备采办领域的权限，进一步加强国防部对武器装备建设的集中统管力度。
酝酿装备采办程序新的改革
进入21世纪，信息技术的更新换代速度日益加快，但各国传统的采办程序仍然是建立在原有技术体系基础上的，美军称之为“瀑布式”的开发模式，即根据既定的程序，按照顺序进行设计、开发与部署，持续采办相应的装备。
这种模式强调对采办过程的严格控制与评审，如果偏离规定的顺序就需要制定新的项目基线，导致重新对项目进行从上到下的全面审查，最终导致项目延期。
为此，美国国防科学委员会2009年3月向国防部长提交了《信息技术采办政策与程序》报告，提出新的采办程序设想：一是进一步强调并优化渐进式采办模式，不仅将装备项目分为多个批次，而且在批次采办内部，进入型号研制以后，强调进行多次技术更迭，将最新的信息技术应用于装备；其次是进一步减少采办的里程碑审查节点，只保留三大里程碑节点中的里程碑决策点B为重大审查节点，其他两个改为一般性的审查节点，避免因节点过多造成采办周期过长；第三，将采办过程分为业务情况分析与开发、体系结构开发和降低风险、开发与演示验证以及使用与保障4个阶段，突出信息技术的特点，将体系结构设计与开发直接纳入采办程序；第四，对每个采办阶段明确规定时间周期要求，前两个阶段的周期最长不能超过两年，开发与演示验证阶段的周期为6～18个月，突出信息技术采办对时间的严格要求。
以均衡务实的国防政策
优化采办管理制度
奥巴马政府强调“均衡务实”的国防政策，在2010年2月发布的《四年一度防务评审》报告中指出，在采办管理改革中注重协调多方关系，强调采办过程管控与快速高效的平衡，立足国内采办与加强国际合作的平衡，不断提升部队完成多样化任务的能力，持续推进采办管理制度的优化和完善。
国防部强调在加强采办过程管控与加快采办进度之间寻求一个平衡点，提出了改革举措，主要包括：2015年前增加2万名采办人员，加强管控力度的同时提高管理效率；加强对采办前期的方案论证与技术开发力度，提高采办前期的经费投入，通过提高方案与技术的成熟度，达到降低全寿命费用的目的；提高需求论证的科学性、快速性与稳定性等。