我国技能型人才供给不足的制度分析(一)

我国技能型人才供给不足的制度分析(一)摘要]近年来，技能型人才的短缺日益成为制约我国由制造业大国向制造业强国转变的重要因素。

本文主要以制度经济学作为分析工具，认为引起技能型人才供给不足的原因主要是制度性因素，如企业技术培训中存在“囚徒困境”，而政府未能通过公共服务体系进行协调，职业教育与学历教育非均衡发展，人才评价体系长期扭曲且知识型人才与技能型人才严重分割，职业资格认证体系缺乏公信力等。

针对这些原因，文章提出了治理技能型人才供给不足问题的若干制度安排。

关键词]技能型人才供给障碍治理制度安排一、引言2004年以来，珠三角、长三角等地技能型人才短缺问题不断加剧，“技工荒”问题开始受到普遍关注，技能型人才的短缺成为制约我国由制造业大国向制造业强国转变的难题。

以全国主要城市劳动力市场各季度的职业供求分析数据为例，从2001年以来，各技术等级均处于需求人数大于求职人数的状况，求人倍率(即招聘岗位与求职人数的比例)相对较高的是高级工(职业资格三级)、技师(职业资格二级)和高级技师(职业资格一级)，这三类技能型人才的求人倍率自2004年以来一直在1．70以上。

在2006年第四季度，初级工、中级工求人倍率分别达到1．34和1．55，高级工、技师和高级技师求人倍率达到1．81、2．20和2．38，远远高于大学毕业生的求人倍率。

在大学毕业生中，专科、本科、硕士及以上人员的求人倍率分别为0．89、0．93和1．32。

从2001年以来，技能型人才的需求大于供给的形势非但没有减轻，反而呈现加剧的倾向。

其中，2002年是供需变化发生转折的关键年份，技能型人才迅速转向供不应求。

巧合的是，这一年正是我国高校1999年以来大规模扩招后的第一批专科生毕业。

在发达国家，技术工人占劳动力的比例高达75％，高级技工占技术工人的比例一般在30％—40％，中级工占50％以上，初级技工只占15％。

而目前，我国城镇劳动者近2．6亿人，技术工人8720万人，只占城镇从业人员的1／3左右，且多数为初级技工，其中高级工1500万人，占技术工人的比例仅为17％；技师和高级技师360万人，占技术工人的比例仅为4％。

然而，企业对技师和高级技师的需求为14％，供需相差10个百分点。

在经济发达的广东省，高技能人才占技能人才的比重也仅有15．4％，广东1996—2006年新增技术工人中，初级工和中级工分别占了新增技术工人的44．80％和48．31％，而高级工及以上高级技能型人才仅占新增技术工人的6．89％。

因而，技能型人才的短缺更多地表现为高级技能型人才的短缺，结构性问题十分严重。

种种迹象表明，工业化发展到今天，技能型人才的局部短缺已经演变成普遍的供给不足。

二、阻碍我国技能型人才供给的制度障碍我国劳动力资源丰富，但为什么恰恰在一个劳动力供给足够大的经济中，技能型人才短缺问题却在较长时期内得不到解决，什么原因阻碍了技能型人才的有效供给，使得人才短缺出现忽然加剧的趋势?我们认为，除了工业化进程的持续推进和经济的发展增加了对技能型人才的需求这一因素之外，造成技能型人才供给不足的原因主要是制度性因素，技能型人才供给不足从根本上说是制度缺失或制度错位多年累积下来的结果。

(一)“囚徒困境”下企业培训投资激励不足，政府公共服务体系缺位技能培训对同行业的企业而言具有较强的通用性和外部性。

通用性是指员工的技能不仅能为本企业所用，而且能够被其他企业所用；外部性，是指当更多的企业进行培训时，行业中从业人员的平均素质和整体的经济绩效也将得到提升。

然而，由于我国当前的大部分企业，尤其是私营企业，员工与企业的劳动契约不稳定，契约期限过短，因而工人的流动性强，致使企业对培训技能型员工的预期收益无法得到保障。

据“广东省人力资源‘十一五’规划”课题组在珠三角的一项调查，在70％的企业里，两年及两年以下合同工数量占员工总数60％以上；许多企业反映，工人流动性过高是企业缺乏培训兴趣的最重要原因。

此外，由于我国是一个典型的二元劳动力市场，企业存在大量的农民工，那些以雇佣农民工为主的企业，与工人的劳动合约一般是没有保障的短期合约，工人的流动性更强，企业更加缺乏培训的热情。

假定行业内只有两个企业A和B，如果两个企业都对员工进行培训，收益均为7；如果企业都不进行培训，则收益均为0；如果A企业培训，B企业不培训，采用“挖墙脚”的方式从A企业得到受过培训的员工，则A的收益为-5，B的收益为10；如果B企业培训，而A企业不培训，从B企业“挖墙脚”，B的收益为-5，而A的收益为10。

由于谁也不能保证员工不会流向同行企业，都担心一旦付出培训成本，竞争对手会坐享其成，因此，纳什均衡是谁都不进行培训，从而出现培训的“囚徒困境”。

显然，培训收益的不对称和缺乏协调，是导致工人技术水平无法持续提升的根本原因，当这种情况持续较长一段时间以后，最终的累积效应必然是工人技术结构滞后于产业的发展状况，出现大规模的技能型人才短缺现象。

职业教育培训经费的低水平是这种“囚徒困境”的现实折射：我国企业职工教育经费所占的比例过低，2004年全国职业教育培训经费只占职工工资总额的1％，上海、北京等地的一些机械行业企业的培训经费比例甚至不足1％，仅为0．7％。

2004年，劳动和社会保障部对全国40个城市技能型人才状况抽样调查的结果显示，一半以上的企业用于技术工人培训的费用不到职工教育经费的20％，其中，职工教育经费用于技术工人培训的比例在20％以下的企业占58．5％，比例在20％-50％~1i司的企业占26．9％，比例在50％以上的企业占14．6％。

一些企业转换经营机制后，存在着急功近利的短期行为，对员工重使用轻培训，甚至只使用不培训。

由于在企业缺少再培训的机会，技能型人才的成长通道被人为切断。

一直以来，我国各级政府把技能培训(包括农民工的技能培训)仅仅看做是企业的责任，缺少制度上的协调，处于“囚徒困境”下的企业没有积极性为工人提供长期的正规培训，中小企业对技能型人才的培训则更少，“搭便车”心理极为普遍。

由于政府在技能型人才培训工作中的长期缺位①，使得技能型人才供给不足的形势愈演愈烈，以致出现近年的“技工荒”。

(二)教育结构不合理，职业教育与学历教育非均衡发展作为培养技能型人才的“摇篮”，近年来，中等职业技术教育面临生存难题，高等职业技术教育也未能得到良好发展，职业教育在教育结构中的失衡成为制约技能型人才供给的重要原因。

首先，高等教育的突破式扩张大大改变了青年对高等教育与中等职业技术教育的选择。

显然，近年来技能型人才的短缺与我国高等教育在20世纪90年代末的大规模扩招存在较强的相关性，其原因是高等教育大规模的扩大招生，使得上大学相对容易，在对高等教育高回报率的预期下，必然有更多的青年选择上大学。

事实上，在1998年、1999年，大学生在劳动力市场上仍然处于供不应求的状态，大学毕业生的起薪也远远高于一般职业技术学校毕业生，甚至远远高于有多年工作经历的技工的工资，大学毕业生与一般技术工人收益上也存在巨大差异；在当时的背景下，接受高等教育还有很强的心理收益，而进人职业院校则存在负的心理收益。

当普通高等教育的闸门打开的时候，在更高的录取概率和更高的教育收益预期的引导下，越来越多的青年选择接受普通高等教育，而放弃职业教育的机会，包括中专、职业高中和职业技术学校在内的中等职业教育面临生源困境。

1998-2004年，全国普通高等教育招生数由108．4万增加到447．3万，年均增长率为26．7％；在校生数由340．9万增加到1333．5万，年均增长率为25．5％；毕业生人数由83万增长到239．1万，年均增长19．3％。

与普通高等教育快速增长不同，中等职业教育多年来却徘徊不前，中等职业学校在校生占高中阶段教育学生数的比重从1998年的55．0％下降到2004年的38．6％。

其中，全国技校在校生所占比重从1994年到2002年一直呈下降趋势，1994年为12．4％，1998年降为9．3％，2002进一步降到4．7％，2003、2004年才重新小幅上扬。

01998—2004年，在校生人数仅仅由181．3万增长为234．4万，增长4．4％；技校毕业生人数更是连年下降(1998年为69．5万，2004年为53．5万)，年均增长为-4．3％，到2004年才有所回升；技校的招生数在1998-2000年连续三年呈现负增长，2001年以后才重新出现正的增长。

由于生存困难，20世纪90年代末期以来，全国技校数量也不断减少，1995年有技校4521所，以后的年份一直呈减少的趋势，到2004年仅剩2884所；1995年以来，在职教职工的数量不断下降，从1995年的33．7万人减少到2004年的20．4万人，减少了10万余人。

其次，高职教育的发展本身存在着偏差，导致对高级技能型人才培养不足。

主要是名副其实的高职、高专院校发展不够，甚至在一段时间内呈现倒退倾向，大量高职高专院校升格为普通本科院校，或者被本科院校合并，不少中专则升为大专，办学失去了特色，对技能型人才的培养难以为继。

再次，职业教育与培训的总体质量不高。

突出表现为职业教育适应劳动力市场的能力差，职业教育与培训的技术水平较低，系统性和科学性不强。

由于职业教育相对于学历教育起步较晚，在教学方法上主要沿袭学历教育，教学计划和专业设置不合理，创新性不足。

企业和社会各类职业技能培训机构培训方式单一，现代培训技术未能得到充分应用，缺乏系统的培训质量评估。

在这种形势的主导下，一个更为严重的问题是在高等教育扩大招生的情况下出现了职业教育的“非职业化”：大部分职业院校开设了一系列的学历文凭教育，而不是严格意义上的职业教育。

这直接侵占了职业教育的生存空间。

即便是职业教育，也大多走短、平、快的路线，长线专业少。

究其原因，主要是职业学校的教育投入相对要高于其他性质的学校，特别是实训方面的投入相当大，而政府用于这方面的专项投入远远不能满足教育需要，通过设置短线专业和更多地开展学历文凭教育，可以有效地避开资金、设备、师资和生源等多方面的资源约束，实现规模的迅速扩张。

这是迫使职业院校“非职业化”办学的重要原因。

(三)知识型人才与技能型人才严重分割的人才评价体系使得技能型人才终身收益现值偏低制约技能型人才供给的另一个障碍是扭曲的人才评价体系。

由于我国的人才评价体系尚停留在以学历文凭为主导的阶段，知识型人才和技能型人才在管理制度和薪酬待遇方面均存在严重分割：知识型人才属于干部，而技能型人才属于职工，分别归属人事部门和劳动部门管理。

同样是毕业生，技校毕业生的劳动就业问题由劳动部门管理，而大中专毕业生由于属于“干部”系列，由教育厅和人事厅管理。

在劳动力市场上，形成了“灰领”与“白领”、工人与干部的二元分割，这种二元分割，大大强化了工人和干部的界限，也强化了劳动力市场上劳动力资源的配置结构和学历结构。