重视地下空间开发利用 促进城市可持续发展上海、杭州、广州、深圳地下空间开发利用情况考察

重视地下空间开发利用促进城市可持续发展上海、杭州、广州、深圳

地下空间开发利用情况考察

上海“九五”、“十五”时期以交通为重点，大规模开发地下空间资源，先后完成地铁1、2号线、明珠线的建设和8条跨黄浦江隧道，正在规划建设11条地铁线和10条轻轨线。投资建设了人民广场、静安寺、徐家汇、五角场等地区的下沉式地下广场和商业街等一批具有代表性的地下空间工程。目前上海已进入地下空间高速发展期，地下空间规模已超过1600万平方米，占该市中心层600平方公里面积的2．7％。其中民防工程650万平方米，地铁、隧道等地下交通设施建筑面积890万平方米。上海“十一五”期间着力建设“东西南北中”八大骨干工程，2010年将建成311．6公里的地铁基本网络，负担接近50％的公交客流量。

杭州地下空间开发主要集中于正在建设的钱江新城工程中。他们坚持地上空间与地下空间同步规划，地下空间开发工程先行。正在建设的新城地下空间共4层，总建筑面积达150万至200万平方米。包括地下交通、商业、文化、休闲、停车、防灾等。两条地铁线、两个地铁站将把地下城和其他城区紧密地联系在一起。

广州市委书记林树森提出“50年挖洞不止”。在地下空间利用方面他们主要抓三大块：一是大规模建设地铁工程。地铁一号线于1999年6月全线开通运营。现正同时展开7条地铁线路建设，其中3号线首通段(广州东站至客村)、4号线大学城专线已建成，正式开通运行。目前广州地铁运营线路里程达到59．25公里。二是综合开发城市CBD地下空间。珠江新城地下商业街、文化广场及静态交通、地下管网等构成的40万平方米地下综合空间体正在建设中。三是兼顾地铁和地下空间开发建设人防工程，全市人防工程总量达到436．5万平方米。

深圳地铁一期工程一号线东段和四号线南段已建成营运，线路全长21．866公里。地铁重要站点与城市功能融合，地铁华强站、国贸站、科学馆站等重要站点与城市商圈发展结合紧密，串联起周边的商业物业。

上海、杭州、广州、深圳开发利用地下空间资源的特点与经验

1、坚持规划先行。这些城市在充分研究论证的基础上，高标准制定并实施地下空间开发利用规划。上海市2005年出台了《上海市地下空间概念规划》。人民广场、静安寺、徐家汇、五角场等大型地下空间开发中都制定了控制性详规。杭州市2003、04年分别制定实施了《杭州市人民防空与城市地下空间开发利用规划》、《杭州市钱江新城核心区地下空间控制性详细规划》。广州市在地铁工程建设和珠江新城地下空间建设中都制定实施了科学、详细的规划。深圳市制定了《深圳地下空间资源规划》和《深圳市城市规划标准与准则》，特别对城市地下空间利用规划予以规范化明确，为合理开发建设管理城市地下空间打下了基础。

2、注重政策法规研究。地下空间开发利用在国内是较新的课题，可供参照的国家政策法规较少。在实际工作中，这些城市都根据自身实际，组织政研系统、相关职能部分以及规划设计等单位，进行深入研究，出台了指导地下空间开发利用的政策法规。上海市2004年制定了《上海市民防工程建设和使用管理办法》，今年出台了《城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》，正在研究制定《上海市地下空间开发利用管理条例》。杭州市2004、05年相继出台了《关于积极鼓励盘活存量土地促进土地节约和集约利用的意见(试行)》、《杭州市土地登记办法》。广州市去年投入资金700万元，由

建委牵头组织政研室、法制办、规划局、人防办、国土资源和房屋管理局、环卫局、市政园林局、地铁总公司等14个单位，将“广州市城市地下空间综合开发利用与管理”课题细分为27个子课题进行研究，目前基本形成了相关政策框架。深圳市今年把地下空间开发利用政策研究列为市委市政府重大调研课题，书记市长专门带队进行了此项调查。此前，还研究制定了(深圳市城市地下空间使用条例》，特别对城市地下空间利用规划予以规范化明确，为合理开发建设管理城市地下空间打下了基础。

3、突破难点问题制约。我国现行法律、法规在地下空间的产权归属和地下空间使用权出让价格上存在空白。地下空间投资不可能象开发地上房地产一样取得产权证，这是制约地下空间开发利用的最大难点。针对问题，这些城市都结合实际努力突破。上海《城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》中明确，“结建地下工程”(同一开发建设主体结合地面建筑一并开发建设的地下工程)维持现状，继续与地面建筑一并办理用地审批程序；单建地下工程(公共停车库等独立开发的地下空间建设)由建设单位按照基本建设程序取得项目批准文件和建设用地规划许可证后，向土地管理部门办理划拨决定书或者签订土地使用权出让合同。地下空间的登记按房地产登记的法规、规章和技术规范办理，并根据地下建筑物的特殊性，在房地产权证上记载地下空间土地使用权范围，同时在权证上注明“地下空间”。杭州市《关于积极鼓励盘活存量土地促进土地节约和集约利用的意见(试行)》提出“对利用地下空间从事经营性活动、销售或转让的，应依法有偿使用，地下一层土地出让金按市区土地基准地价相对应用途容积率为2．0楼面地价的30％收取；地下二层的土地出让金按地下一层的标准减办收取；地下三层的土地出让金按地下二层的标准减办收取，并依次类推”。《杭州市土地登记办法》明确：“依法独立使用的地下空间，其土地权利确定为地下空间土地使用权或土地他项权利。以出让方式取得的，确认为地下空间土地使用权；以划拨方式取得的，确认为地下空间划拨使用权”。2005年底，该市已对市内3个楼盘的地下商铺业主们办理了土地使用权证并相应核发了《地下空间产权证》、《地下空间契证》。广州市《关于进一步规范我市国有土地有偿使用的意见(试行)》明确，所有经营性房地产开发用地，无论是利用原有建设用地，还是利用新增建设用地，都必须实行国有土地使用权出让，土地使用权的公开出让已从地面“延伸”到了“地下”。取得土地使用权的地下商业空间可依法进行转让、出租。该市最大地下商城动漫星城已取得了预售许可证，并获得40年土地使用权的国土证。深圳《城市地下空间使用条例》中明确“地表的土地使用权已出让或划拨，并批准建设建筑物、附着物的，视为土地使用权人已取得该宗地地表以下至建筑物、附着物的最深基础桩位平面以上的地下空间权”，“经营性项目使用地下空间的，应按规定招标、拍卖出让”。去年1月，该市挂牌出让了福田区车公庙深南大道地段两宗地下空间开发项目用地的使用权，取得了较好成效。

4、完善体制机制。上海市政府最近决定设立地下空间管理办公室，与市民防办一套班子、两块牌子，负责全市地下空间开发利用的综合管理工作。相应建立地下空间开发利用联席会议制度，市政府分管领导担任召集人，对地下空间开发利用中的重大问题进行协调。为推进地下空间市场化经营，该市还成立了地下空间开发总公司，并引进港资成立了多家经营地下空间的合资企业。杭州市成立地下空间管理办公室，主要职责是研究制定杭州市人民防空与城市地下空间开发利用规划，统筹协调地下空间开发建设和管理。同时成立杭州市地下空间综合开发有限公司，进行人防工程和地下空间综合开发、运营和管理并从事多元化经营。广州市初步明确由建委牵头抓地下空间开发工作，在珠江新城建设中，专门成立了地下空间开发办公室。深圳市规划土地行政管理部门是地下空间开发利用及产权管理的主管部门，对地下空间的开发利用及产权实行统一管理。

三、对我市开发利用地下空间资源的几点建议

1、认识地下空间价值，增强开发利用地下空间的紧迫感。经济发展与开发利用城市地下空间关系密切。根据发达国家统计分析，当城市或地区的人均GDP超过3000美元时，就具备了有序化、规模化开发利用城市地下空间资源的经济基础。去年我市人均GDP达3245美元，初步具备地下空间开发利用的经济基础。必须看到，随着经济社会快速发展，土地紧张、交通拥挤、人口增多、环境恶化等问题对武汉的制约正日益增大。全市建成区220．22平方公里中，可供开发土地已经不多；现在全市机动车拥有量达到65万辆，其中汽车拥有量37万辆，发展势头强劲，私家车发展更为迅猛；江岸、江汉、桥口、武昌、青山等中心城区人口密度都达到每平方公里1万人以上，其中江汉区每平方公里1．38万人，人口高度密集持续发展，将引起生存环境恶化，并给城市基础设施造成较大压力；我市虽建有多条跨长江、汉江的桥梁，但“一城三镇”的格局仍然制约交通发展。如果我们对地下空间开发利用重视不足，工作力度不大，“城市综合症”尤其是土地、交通问题就会阻碍武汉又快又好发展。同时作为全国著名夏热中心之一，近年我市夏季35℃以上高温时间年平有22天，平均最高温度为37．4℃，极端高温的最高值为39．4℃，发挥“纳凉”功能也是开发利用地下空间的现实需要。我们必须充分认识地下空间开发对于再造城市空间、发展城市交通、美化城市环境、繁荣城市经济方面的价值，按照科学发展观的要求，系统有序地开发利用武汉地下空间，实现城市可持续协调发展。

2、强化规划先行，为开发利用地下空间奠定基础。当前我市地下空间开发利用还刚起步，地下空间缺乏整体规划部署，地上与地下之间、地下工程之间存在布局不合理、功能不协调、连通没解决等问题，造成地下资源的浪费。在今后工作中突出和加强城市地下空间规划非常必要。应按照全面、协调、可持续的科学发展观的要求，遵循近期和长远相结合、地上地下相统一、专业与综合相协调的原则，注意保护和改善生态环境，科学预测城市发展的需要，使城市地下空间的开发利用同我市经济技术发展水平相适应，实现人口、产业、资源、环境和设施的协调发展。目前应加紧做好这样几项工作。一是组织力量摸清全市地下空间开发利用现状、可利用资源、开发条件、发展需要等情况。二是结合武汉实际，提出开发利用地下空间的思路、计划、保障措

施，为编制城市地下空间规划和控制性规划创造条件。三是着手制订地下空间开发规划和控制性详规。明确开发的规模、重点、布局形态、开发顺序和期限目标任务，根据地下空间在城市建设和改造中所承担的城市功能和应起的集约化作用，提出发展目标和量化指标。在城市总体规划的基础上，实现城市地下空间开发利用规划、地铁线网规划、人防工程规划相协调，并实现各种用途地下工程之间相互连通，构筑连成网的综合地下城及防空地下城。

3、制定地下空间发展政策，创造地下空间开发利用制度条件。政策法规和技术标准，对于开发利用地下空间至关重要。要根据国家《人防法》、建设部关于《城市地下空间开发利用管理规定》，学习外地经验，结合武汉实际，研究制定一部关于城市地下空间开发利用的政策文件及一系列配套文件，对地下空间的管理体制，运行机制进行明确，对地下空间使用权及地下工程产权归属、地下空间使用权出让价格等问题予以科学界定。要制定地下空间开发环境保护技术规范、内部环境技术规范，防灾、安全技术规范以及心理对策等技术规范，指导地下空间开发利用。

4、推动地下空间重点工程建设，树立地下空间开发利用典型。开发利用我市地下空间资源需要超前的眼光，需要“大手笔”。应坚持地上、地下一体化发展，使城市的地上、地下空间同步规划、同步建设、互为补充；坚持突出重点，地下空间开发利用要和城市公共活动中心，和地铁及轨道交通枢纽建设，和开发区、中央商务区、商业功能区、城市新区等大规模

开发紧密结合，大规模、高标准规划建设一批地下空间开发工程；坚持“平战结合”，兼顾设防。重点建设地铁等快速地下交通网，综合型地下物资流通、仓储网，地下商贸、娱乐、文体、办公等现代服务网及地下共同沟等市政设施网。

武汉是中部地区特大中心城市，加快王家墩商务区建设对于加快发展现代服务业，发挥武汉在促进中部地区崛起中的战略支点作用，具有重要的意义。为落实我市“十一五”规划关于王家墩商务区建设的重大举措，建议把王家墩商务区作为全市地下空间综合开发利用的重点区，高标准规划并实施地下空间综合开发重点工程。在地下空间产权界定、地下空间使用权出让、地下空间综合管理等方面进行试点、试验、示范，探索经验，并予以政策倾斜，以点带面推进武汉地下空间开发利用。

5、建立地下空间开发利用工作体系，形成协调的运转机制和工作合力。开发利用地下空间是一项涉及面广、要求较高的系统工程。规模化、系统化、综合化进行城市地下空间综合开发，必须建立高效、协调、有力的工作体系和领导机构。应学习外地的做法，成立由市政府领导挂帅的专门机构，明确一个部门如建设、人防、规划牵头重点抓这项工作，赋予相应的职能。在政府强力推进的同时，发挥市场配置资源的作用，引进、引导具有资质的战略投资者和民间资本进入地下空间开发领域。要完善地下空间开发利用投融资机制，采取BOT(建设一经营一移交)、TOT(移交一运营一移交：将存量资产一定期限内的特许经营权出售，期满后无偿收回)、BT(建设一移交：政府通过签订特许权协议，将项目通过招投标选中的企业来投资建设，建设完成后，政府再回购，回购时考虑投资人的合理收益)、PPP(政府公共部门和私人企业合作完成基础设施的投资和建设，满足城市对基础设施的需求）等形式进行开发，促进全市地下空间资源开发利用健康、有序地发展。