城市化进程中失地农民权益受损现状

城市化进程中失地农民权益受损现状【摘要】城市化的高速发展使得城市规模迅速扩大，为适应城市化的发展，征地行为大量发生。

由于政府过于干预与法律适用的局限，以及城乡二元体制的束缚、社会保障体系的缺失，征地过程中大量农民的权益无法得到保障，导致一些系列社会问题产生，影响社会稳定。

这为大量失地农民选择信访救济其权益提供了动力。

【关键词】城市化；征地；拆迁并居；失地农民一、城市化现状及其对农民权益的影响城市化的概念是1867年由西班牙工程师塞尔达提出的。

它表明城市化是一个由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的动态过程，具体包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化。

经济学上认为的城市化主要表现为：一个国家或地区内的人口由农村向城市转移、农业人口转化为非农业人口；农村地区逐步演化为城市地域；城镇数目不断增加；城市人口不断膨胀、用地规模不断扩大；城市基础设施和公共设施水平不断提高；城市居民的生活水平和居住水平发生由量变到质变的改善；城市文化和价值观念成为社会文化的主体，并在农村地区不断扩散和推广。

可见，城市化中会出现大规模的征地活动，城市化过程中农民生产生活结构和价值理念会产生极大的变迁。

城市化给农民权益带来了双面影响。

一方面，物质生活水平较低的农民能够在城市化过程中转化为市民，从而生活水平提高，社会也因此得到进步，这就是国家努力推进城市化的重要原因。

另一方面，由于我国的城乡二元体制、不完全的市场经济地位以及模糊和不完全的土地产权，使得农民的土地在官商的权钱结合下极易丧失，而配套的权益保障体系难以建立，这样直接损害了以土地为中心的失地农民的权益。

城市化进程中，被征农民土地主要分为耕地和宅基地。

对于耕地，主要是由于为满足日益扩大的市区规模的土地征收。

对于宅基地，除了普通的城市扩张外，还有一种特殊的情况，即“拆村并居”。

随着国家对耕地保护力度加强与城市发展建设加快之间的矛盾日益突出，许多地方尝试依靠“拆村并居”来保持土地的存量。

二、城市化进程中的土地征收（一）城市化与土地征收的关系土地作为人活动的空间，是城市发展与农业经济的依托，因此城市化进程不仅涉及到对农地的占用，还围绕土地征收行为产生了一系列的社会问题。

土地征收，一般是指国家为了公共利益需要或公共用地强制取得土地，并给予合理补偿的一种行政行为。

我国实行城乡二元结构的土地所有权制度，即城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。

同时，《土地管理法》对农民集体所有的土地的出让、转让或者出租用有严格限制，农民集体所有的土地必须通过政府征地行为收归国有，再由用地单位或个人通过有偿的方式向政府申请国有土地的使用权。

以北京为例，2010年北京市共有50个城乡结合部行政村被拆迁改造，涉及上百平方公里。

在未来数年，北京市将至少有分属于227个行政村的450个自然村被改造和整改，总面积达753平方公里。

在完成改造后，北京市建成区面积将扩大一半以上，整个工程预计涉及62万户籍人口，280万流动人口。

（二）农村土地征收中的问题近年来，征收征用农村土地的现象愈演愈烈，一些在建或已经建成的“新区”，盲目扩张，占用耕地，规划失当，空置率高的问题十分突出，同时违法征收甚至野蛮暴力征收的现象也屡见不鲜，由此导致了土地征收中的矛盾冲突和问题不断加剧。

首先，政府滥用征地权，侵蚀公共利益。

根据《宪法》第10条第3款和《土地管理法》第2条第4款的规定，“符合公共利益”是政府征用集体土地的必要前提。

但何为公共利益，宪法和法律却没有给出明确的界定。

“因为公共利益的不确定性，把持话语权的征收机关为最终达到征收的目的，往往对公共利益原则作扩大解释，从而导致了现实中征收权的扩张或者滥用。

”地方政府往往在政治与经济的双重利益刺激下，打着新农村建设、统筹城乡发展的名号，对公共利益的涵义作无限扩大，使农地征用超过了计划控制与实际需要的规模。

其次，程序不透明，农民没有知情权。

国土资源部2001年颁布的《土地征用公告办法》和国务院在2004年颁布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》对征地工作的程序作了规定。

包括告知征地工作情况，确认征地调查结果，组织征地听证等。

然而根据笔者对北京的实际调研，政府或村委会、村民集体经济组织在进行土地征用时，程序严重不透明，存在大量土地补偿费用的克扣和挪用。

主要表现在：有关部门不重视征地公告，即便有公告也是事后公告，通过通知村民办理补偿登记手续使其被动的接受。

更有甚者，将征地公告赋予强制性，并凭国家强制力加以执行；基本不同公民协商，公民对补偿标准毫不知情，更无机会提出异议、申辩，存在大量村干部以权谋私，隐瞒、私分、贪污、挪用补偿款的现象。

再次，补偿标准低，分配不规范，农民的生存权缺乏保障。

农民的土地有双重功能，一是生产生活功能，二则发展保障功能，是农民享有生存权的基础。

在土地被征用后，以上功能也相应发生转移：土地所有权由农村集体转到国家手中，农民也因此丧失了使用权；同时农民的发展也转移到非农产业，需要再就业；“社会保障功能则应由农村传统的土地保障转向现代社会保障制度”并没有实现。

当前各地采用的征地补偿标准主要依据是《土地管理法》第47条，根据该条，现行补偿标准仍立足被征土地的原用途，目的仅仅局限在使农民保持原有的生活水平，这意味着农民在失去土地的同时，也无法分享城市化发展的成果，既没有生产资料，也没有任何社会保障。

加之层层克扣，分配对象的多元化，分配方式的模糊化，只有很少一部分能真正落到农民手中。

最后，土地纠纷引发的冲突规模化程度提高、农民利益表达困难重重。

“农村土地纠纷已取代税费争议而成为了当前农民维权抗争活动的焦点，是影响当前农村社会稳定和发展的首要问题。

”农村是典型的熟人社会，往往牵一发而动全身，因此征用农村土地而引发的大规模群体性事件居高不下；另一方面，村委会等村集体组织与社会有志之士的介入，此类群体性冲突越来越具有组织性。

在大规模的权益受损情况下，大部分失地农民选择信访作为正常司法救济程序的补充，利用现代信访的权利救济职能，解决征地过程中难以通过司法程序解决的纠纷并维护自身权益。

以北京为例，北京市信访办2010年按内容分布的市级信访综合统计中，涉及土地征用的信访量有572起，增幅1.42%，人次共达22813；其中个人访达174起，集体访达112起，重访率达34.1%，涉及2059人次。

三、城市化进程中的“拆村并居”（一）“拆村并居”现状1990年代以后，我国出现了以农民承包经营土地为对象的第一次“圈地运动”。

地方政府在这股热潮中，大办开发区和工业园区，导致大量的农民失地。

为遏制政府大肆圈地，中央设定了18亿亩耕地的严格限制。

2004年国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，在强调最严格的土地政策的同时，提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。

”自此在土地财政的驱动下，“如何找地”成为各地国土部门的首要任务。

山东、河北、江苏、重庆等20多个省市都掀起了轰轰烈烈的拆村并居和村庄土地整理，强迫农民集体上楼，强占农民宅基地。

该政策的基本运作逻辑在于，基于农村宅基地粗放利用的现状，整理农村土地整理节省出土地，用来增加耕地或者置换成建设用地指标。

2008年国土资源部出台的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，其第二条规定“通过……最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

”据此可以认为，增减挂钩政策以求复垦耕地的面积作为指标来控制无序征地，同时提高耕地的数量与质量。

另一方面，这一政策也适应了当前大量农民进城务工、农村空心现象严重以及农村宅基地的粗放使用。

（二）“拆村并居”面临的困境然而由于我国国情的复杂性、该政策的缺陷以及配套制度的缺失，导致“拆村并居”在现实中面临着一系列困境。

首先，打破传统的生产生活方式。

目前家庭联产承包经营是我国农村目前主要的生产方式，农民选择在距土地最近之处居住，方便进行农业生产活动，有利于农业生产的安全和稳定。

而且农村宅基地比较宽敞，院落便于生产资料和生活工具的存放。

庭院经济是农民生产生活来源中非常重要的一部分，可利用村边地头宅院来种菜养鸡贴以补家用，不仅是日常生活消费的来源，也能创造一部分收入。

但是“拆村并居”后，“种地不便、不能及时掌握病虫害，也没有了农肥，连每年收的粮食也没有场地晾晒和存放”；还有“挑着鸡鸭粪蛋上电梯”的情况，收入减少的同时生活成本增加。

其次，打破了乡村社会的稳定。

“农村社区是有一定数量的居民组成的，具有内在互动关系和文化维系力的地域性生活共同体。

”以本乡本土的物质财富与精神财富为基础，村落内部会形成得到普遍认同和共同遵守的村规民约，具有强烈的凝聚力和道德教化功能。

因此村落中的熟人社会秩序更加突出，互帮互助、邻里和睦，是我国农村常见的欢乐和谐环境，并在调解矛盾、分配资源方面有重要作用。

然而“拆村并居”却割裂了传统的村庄形态，不同地方的人进入同一个新社区，相互之间的文化可能会发生冲突、碰撞、消减。

另一方面，政府利用节约出来的土地换取建设用地指标，在这个过程中赚取高额利益，造成土地收益在政府部门、农民之间分配的严重失衡，严重侵害了农民的合法权益。

征地拆迁引发的社会纠纷也大大减弱了村落的自我调节能力，乡村社会被暴露在极大的社会风险之中，由于生活质量的下降以及对政府的不信任，失地农民成为新的社会不稳定因素。

最后，导致城市化进程中新的的困境。

增减挂钩政策中规定了保护耕地的预期目标，但由于缺乏具体的实施细则、相应的考核机制、责任机制，使得“增加耕地数量、提升耕地质量”的规定在现实中往往流于形式，制度的缺陷给地方政府的“土地财政”预留了寻租的空间。

各地以新农村建设和统筹城乡发展为名，大规模拆迁村庄，强迫村民上楼。

“城市化不仅仅是城市人口和数量的变化，而且是城乡关系的根本变化。

”如果排除城市化的自发演进，完全依靠人的推动，只会是揠苗助长。

另一方面，在已经十分拥挤的城市，大量农民进程寻求就业机会，将会加重城市发展与管理的成本，加剧社会矛盾。

四、结语城市化进程中产生失地农民是正常现象，关键是如何解决失地农民的后顾之忧。

在目前不完全市场经济体制环境下，失地农民权益受到政府和开发商双重挤压的可能性巨大。

同时，以货币补偿为主，没有充分考虑到征地对失地农民生产、生活观念和生活习惯的深刻影响，失地农民在居住安顿、重新就业、转变观念上困难重重，其发展权承受着极大的风险。

农村建成了城区，农民却没有成为市民，城市化的实质“人的城市化”没有实现。

健全法律体系，实现制度上的顶层设计，打破城乡二元体制，建立全面平等的社会保障体系，才能使失地农民的生活得到有效保障。