【公共政策分析】【陈振明】第7章 政策过程：政策执行
《政策科学》陈振明 名词解释
政策分析：一个应用性的社会科学研究领域，它采用各种研究或论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题政策系统：由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统公共政策：国家（政府）执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会、政治、经济、文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称政策网络：一群相互依赖的行动者在互动过程中为政策问题的解决与方案的执行而建立的稳定的关系形态政策主体：直接或间接的参与到政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织政策客体：政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面政策环境：影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和，包括自然环境和社会环境（社会环境对公共政策起更直接重要的影响、制约甚至决定的作用）政策制定：指从发现问题都政策出台的一系列功能活动环节所组成的政策形成过程，包括政策议程、方案规划、政策合法化三个基本环节或阶段政策议程：将政策问题提上政府议事日程、纳入决策领域的过程方案规划：对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，包括问题界定、目标确立、方案设计、结果预测、方案抉择等基本环节政策合法化：法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序实施的一系列审查、通过、批准、签署与颁布政策的行为过程政策法律化：政策向法律的转化，享有立法权的国家机关按照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律政策执行：将政策意图转变为政策结果的行动过程。
是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调、监控等各种活动，将政策意图转化为实际效果，实现既定政策目标的活动过程政策工具：达成政策目标的手段政策评估：依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、效果、价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为政策变化、改进、制定新政策的依据政策监控：是为了实现政策的合法化和保证政策的贯彻实施而对政策的制定执行评估终结等活动进行监督与控制的过程，目的在于保证政策系统顺利运行、提高政策制定与执行的质量、促进既定政策目标实现和提高政策效率政策终结：政策决策者在对政策进行审慎评估后，采取必要的措施，以终结那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策的一种行为政策周期：政策救过制定、执行、评估、监控、终结等阶段后形成一个周期；新政策不是凭空产生的，它常常是原有政策的延续，是为适应新情况对原政策加以调整，从而形成政策的一个新周期，实现新老政策的交替循环。
公共政策学-陈振明
5.结合上述案例，论述研究公共政策学的 现实意义。
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第二章 政策分析的基本框架
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重点问题
• 政策分析的基本模式 • 政策分析的不同理论 • 政策分析的多样化方法论 • 政策分析的基本构成因素 • 几种有代表性的过程框架 • 政策分析过程的程序 • 政策分析过程中常见的方法及技术
公1共.2政.策3学公共政策学的“21世范纪公式共管理”系列特教材 征
1.公共政策学是一个跨学科的、应用性的 研究领域。
2.公共政策分析既是方法论，又是艺术。 3.公共政策分析涉及的是从问题发现到问
题解决的整个政策过程。
4.公共政策分析不仅是描述的，而且也是 规范的。
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1. 奎德的模型
澄清问题
确定目标和标准
提出新的备选方案
寻找和设计备选方案
对假定的咨询
收集数据和信息
解释结果 评估成本和效果
建立和检验模型 检查模型的可行性
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功能活动 感知／定义 集和或累加 组织 代议 确定议程 规划 合法化 预算 执行 评估 调整／终结
马克思主义的观点
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1.3 公共政策学的意义
1.3.1 政策分析的职业化
1.职业化及其标准
2.政策分析职业化的现状（以美国为例）
（1）美国的政策分析的教育培训已经得到充分的发展 （2）政策分析的就业者人数不断增加 （3）在职业化组织方面，美国政策分析的学术研究团
体及职业协会已有相当的规模。
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陈振明《政策科学—公共政策分析导论》(第2版)配套题库【章节题库】第七章 政策执行 【圣才出品】
第七章政策执行一、概念题1．政策执行答：政策执行是指将政策方案付诸实施，即按照政策方案的要求和计划，以实际行动有步骤地实现政策目标。
对于公共政策来说，政策执行的主体就是政府机构。
政策执行是执行主体在众多因素影响制约下，充分发挥能动作用的组织运作过程，也是执行主体与调适对象的互动过程。
2．史密斯模型（中国传媒大学2009年研）答：史密斯是最早提出建构影响政策执行因素及其过程模型的学者，他在1973年提出了一个描述政策执行过程的模型.史密斯认为，政策执行过程中，影响政策执行成功与否的重大因素有四个方面：一是理想化的政策。
指合理、正确的政策，包括政策的目标、内容、范围、规定等。
二是执行机构。
负责政策执行的政府机关和单位，包括机构和人员、领导方式和技巧、执行者的能力和信心等。
三是目标群体。
政策对象，政策的直接影响者，包括政策对象的组织化和制度化、接受领导的传统、政策经验等。
四是政策环境。
包括政治、经济、文化、社会等多方面影响政策执行或受政策执行所影响的因素。
在政策执行过程中，理想化政策、执行机构、目标群体和政策环境这四个因素是互动的，均应给予充分重视。
政策执行的过程就是从紧张状态经过处理而达到协调缓和状态。
处理时，如果发生问题，那么立即“反馈”；如果没有问题出现，则进行“建制”，然后再间接予以“反馈”。
史密斯执行理论模型的最大的贡献在于提出了目标群体、执行机构与环境之间的互动关系。
当然，此理论的主要缺陷是忽视了执行人员的重要性。
3．政策执行的“系统模型”（中国传媒大学2010年研）答:系统模型又称“霍恩－米特模型”，是美国学者霍恩和米特提出的一个政策执行模型。
他们认为在政策决定与政策效果这一转变过程之间存在许多影响二者的变量，既有系统本身，也有系统环境的因素。
一个合理有效的政策执行模型须重视对如下五个重要变量的把握：（1）政策的价值诉求，即政策目标与标准；（2）政策资源，即系统本身实现价值的条件；包括人力资源、财物资源、信息资源、权威资源等；（3）执行者属性，包括执行人员的价值取向、行为能力．精神面貌，以及执行机关的特征及其整合程度；（4）执行方式，指的是执行者之间、执行者与目标群体之间采取的互动方式，主要包括沟通、协调与强制；（5）系统环境，主要包括政治环境、经济环境、文化环境、社会条件等。
陈振明《政策科学—公共政策分析导论》(第2版)配套题库【课后习题】第七章 政策执行 【圣才出品】
第七章政策执行1．什么是政策执行?它在政策过程中有哪些作用?答：（1）政策执行政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。
（2）政策执行在政策过程中的作用①政策执行是检验政策正确与否的惟一标准一项政策的正确与否最终必须由实践来检验，实践是检验真理的惟一标准。
凡是经过贯彻执行，促进了社会进步和生产力的发展，并得到群众拥护的政策，就是正确的政策，否则就是错误的政策。
通过政策执行，不仅可以检验政策，还可以不断充实和完善政策，若在执行中发现问题和不足，则需予以修正和弥补，促进政策质量的提高，以期政策问题的最终解决。
正是从这个意义上说，政策执行是检验政策正确与否的惟一途径。
②政策执行是政策过程的中介性环节一方面，任何政策不可能一经制定就完美无缺，它需要在执行的过程中得到不断修正、充实和完善。
政策决策者要根据政策执行过程中实际情况的变化来修正和完善政策，以提高政策的可行性和有效性。
另一方面，任何政策都有时效性，它只能在一定的时空范围内起作用，超过这一范围，这个政策就失去效用或完成了它的使命，就要被新的政策所代替。
制定新政策要以事实为依据，尤其要以前一项政策执行后的反馈信息为基本依据，在此基础上制定新的政策。
因此，政策执行是政策过程的中介性环节。
2．政策执行包含哪些基本功能活动环节?答：（1）政策执行政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。
（2）政策执行的基本功能活动环节政策执行过程主要包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施、协调与监控等环节。
①政策宣传政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。
我国公共政策执行不力的原因及对策分析
企业家天地2009年8月公共政策执行，简言之，是公共政策执行的主体为了达到预定的公共政策制定的目标，而采取各种措施和手段作用于公共政策调整的对象，使公共政策具体内容变为现实的行动过程。
陈振明教授认为“所谓政策执行是指政策执行者通过建立组织机构，运用各种资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种措施，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的行为过程。
”[1]260“政策执行的有效与否事关政策的成败。
”[1]254作为一种复杂的社会实践活动，公共政策执行不可避免地会受到政策自身质量、政策资源、执行主体、目标群体、制度与环境等因素的影响，其中，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、稳定性、全局性和长期性”[2]333，制度的重要性毋庸置疑，它常被定义为“人类在其中相互影响的框架”[3]195或“一系列人为设定的行为规则”[4]16。
本文将着重探讨以制度因素为重点的阻碍我国公共政策有效执行的多种原因，并提出相应对策。
公共政策执行不力的表现形式公共政策执行不力是指，公共政策执行往往受到各方面因素的影响而导致政策的执行与政策制定时的初衷相违背，有时甚至出现过度偏离的现象。
也有人把这种现象叫做执行阻滞，例如丁煌认为：“政策执行阻滞是指政策执行过程中各种消极因素相互作用、凝聚合流所形成的妨碍政策顺利实施乃至造成政策执行过程停滞不前，进而导致政策目标不能圆满实现甚至完全落空的阻力合力及其运作方式。
”[5]32其具体表现形式主要有：1、政策表面化。
政策在执行过程中只是被宣传一通,而未被转化为具体的操作性措施,使政策所产生的作用大大低于政策目标的要求。
2、政策局部化。
政策执行者在执行政策中对政策的精神实质或部分内容任意进行取舍,有利则执行,不利则曲解、抛弃,导致政策无法真正得到贯彻落实,甚至出现与初衷相悖的结果。
3、政策扩大化。
政策执行者在执行过程中附加了一些原政策目标所没有规定的不恰当内容，致使政策的调控对象、范围、力度、目标超越政策原定的要求，影响了既定政策目标的有效实现。
陈振明《公共政策学》重点问题+课后思考题(厦大考研)
陈振明《公共政策学》重点问题+课后思考题（厦大考研）第一章绪论一、重点问题№1〃公共政策、政策系统和政策过程№2〃公共政策学的兴起№3〃公共政策学的学科范围№4〃公共政策学的范式特征№5〃公共政策学的研究途径№6〃政策分析的职业化发展№7〃研究公共政策学的理由№8〃公共政策学的现实意义二、思考题1〃解释公共政策、政策系统和政策过程的概念。
答：（1）公共政策：可以一般地定义为国家、政府及执政党为公共物品的生产以及供应、为宏观调控经济及社会的运行而作出决策，它不同于市场决策（个人决策和企业决策）。
现代政治学是政府对社会公共利益分配的动态过程。
（2）政策系统：公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。
（3）政策过程：本质上是一种政治过程。
是政策主体、政策客体及其与政策环境的相互联系和相互作用，使得政策系统呈现的一个动态的运行过程。
2〃什么是公共政策学？如何理解它的“范式”特征？答：（1）公共政策学：一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程、探求公共政策的实质、原因和结果的学科，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。
（2）公共政策学的范式特征：①公共政策学是一个跨学科的、应用性的研究领域（似真性）。
②公共政策分析既是方法论、又是艺术（现实性、才更加灵活、更加艺术）。
③公共政策分析涉及的是从问题发现到问题解决的整个政策问题（政策分析既是解决问题的艺术，也是提出问题的艺术，正确提出问题等于成功的一半，解决错误问题是白费精力）。
④公共政策分析不仅是描述的，而且是规范的（重视价值评价与分析）。
政策相关知识包含了具有价值特征的因变项（目的）和自变项（手段）的互动，这些变项的选择往往涉及在多种价值中作出取舍。
选择哪一个价值，并不仅仅是一个技术判断问题，而且往往需要伦理学推导。
3〃公共政策学有哪些主要的研究途径？答：A、政治学的研究途径。
（1）、系统理论：从系统论的角度来研究公共政策问题，将公共政策看作对周围环境所提出的要求的反应，是政治系统的输出。
第七章 公共政策执行
二、公共政策执行的过程
1. 政策宣传——目的意义、 方式方法、预期效果 2. 组织实施——实施计划、 组织准备、实施方法（行 政手段、经济手段、法律 手段） 3. 全面实施——政策试点、 普及展开 4. 监督检查——纠正偏差
• 普斯林和韦达夫斯基：可以将执行看做目标的确 立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互 作用过程。 • 张金马：本质上是遵循政策指令所进行的变革， 是为了实现政策目标而重新调整行为模式的过程， 是一种政策付诸实施的各项活动。 • 陈振明：政策执行是一种动态过程，是政策执行 者通过建立组织机构，运用资源，采用解释、宣 传、实验、协调与监控等各种行动，将政策观念 形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策 目标的活动过程。
政策执行的特点
1. 2. 3. 4. 目标明确性 决策的层级性 执行过程的动态性 执行影响的广泛性
公共政策执行的理论
• "执行运动"的倡导者和追随者们提出了各种 执行理论。较有影响的有如下7种: • 1.行动理论：它认为政策执行是指对某一项 公共政策所要采取的广泛行动。 • 2.组织理论：它认为政策执行需要组织，没 有组织就没有执行。 • 3.因果理论：首先它把政策决定看成是一种 假设；其次，这种假设中暗藏两个因素， 即贯彻影响力和技术能力。
组织理论学派
（1）代表人物：J· 佛瑞斯特、C.P.斯诺、L.特里林 （2）理论描述: 从组织在政策执行中的作用和特点出发研究执行的 理论。认为政策执行都是通过执行组织来具体实现， 组织的设置、运作、沟通和结构影响着政策的执行。 执行要素的复杂、执行部门与人员的构成、风险预 测防范决定公共政策执行是一个组织过程。 （3）局限： 忽视执行行动与过程环节；同样忽视社会因素的影响
最新《政策科学》陈振明-名词解释
政策分析：一个应用性的社会科学研究领域，它采用各种研究或论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题政策系统：由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统公共政策：国家（政府）执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会、政治、经济、文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称政策网络：一群相互依赖的行动者在互动过程中为政策问题的解决与方案的执行而建立的稳定的关系形态政策主体：直接或间接的参与到政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织政策客体：政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面政策环境：影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和，包括自然环境和社会环境（社会环境对公共政策起更直接重要的影响、制约甚至决定的作用）政策制定：指从发现问题都政策出台的一系列功能活动环节所组成的政策形成过程，包括政策议程、方案规划、政策合法化三个基本环节或阶段政策议程：将政策问题提上政府议事日程、纳入决策领域的过程方案规划：对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，包括问题界定、目标确立、方案设计、结果预测、方案抉择等基本环节政策合法化：法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序实施的一系列审查、通过、批准、签署与颁布政策的行为过程政策法律化：政策向法律的转化，享有立法权的国家机关按照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律政策执行：将政策意图转变为政策结果的行动过程。
是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调、监控等各种活动，将政策意图转化为实际效果，实现既定政策目标的活动过程政策工具：达成政策目标的手段政策评估：依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、效果、价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为政策变化、改进、制定新政策的依据政策监控：是为了实现政策的合法化和保证政策的贯彻实施而对政策的制定执行评估终结等活动进行监督与控制的过程，目的在于保证政策系统顺利运行、提高政策制定与执行的质量、促进既定政策目标实现和提高政策效率政策终结：政策决策者在对政策进行审慎评估后，采取必要的措施，以终结那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策的一种行为政策周期：政策救过制定、执行、评估、监控、终结等阶段后形成一个周期；新政策不是凭空产生的，它常常是原有政策的延续，是为适应新情况对原政策加以调整，从而形成政策的一个新周期，实现新老政策的交替循环。
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公共管理硕士（MPA）系列教材
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公共政策分析
7.3 创造性政策执行的问题
7.3.2 政策变通
1.政策变通的含义
政策变通是因人因时因事因地制宜地执行政策的方法，是政 策的原则性与灵活性关系在政策执行过程中的具体体现。
2.政策变通的形式
（1）“求神似，去形似”，这是一种正确的变通形式。 （2）“不求神似，只求形似”，这是一种不正确的变通形 式。 （3）“既不求神似，也不求形似”，这是一种错误的变通 形式。
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公共政策分析
7.4 影响政策有效执行的因素
7.4.2 影响政策有力执行的诸因素
1.政策问题的特性 2.政策本身的因素
（1）政策的正确性；（2）政策的具体明确性； （3）政策资源的充足性。
3.政策以外的因素
（1）目标团体对政策执行的影响 （2）执行人员的素质和工作态度 （3）执行机构组织间的沟通与协调 （4）政策环境
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7.1 政策执行概述
7.1.2 政策执行的含义
政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组 织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实 施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化 为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。
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公共政策分析
（3）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使
一是干部阶层利益诱发 二是地方部门利益驱使 三是干部中存在的错误思想观念的导向
（4）政策执行的监控不力
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பைடு நூலகம்公共政策分析
7.3 创造性政策执行的问题
3.“上有政策，下有对策”现象的危害 “上有政策，下有对策”现象，从地方局部利益来看也许 是有利的，但从国家整体利益来看是弊大于利，是有害的。 4.对“上有政策，下有对策”现象的治理 分析“上有政策，下有对策”的利弊，是为了找出原因， 寻求解决办法。根据上面的分析，要防范“上有政策，下有对 策”问题，可采取以下措施： （1）从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题。 （2）加强政策研究，建立科学合理的政策体系。 （3）摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘棋”思想。 （4）加强监督，从严治政。
7.2.1 政策执行的基本手段
行政手段；法律手段；经济手段；思想诱导手段
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公共政策分析
7.3 创造性政策执行的问题
7.3.1 原则性与灵活性相统一的要求
所谓政策执行中的原则性，是指执行政策必须遵循政策的精 神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策 规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。 所谓灵活性原则，是指在不违背政策原则精神和保持政策方 向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因 时因地制宜，使政策目标得到真正实现。灵活性的核心是具体 情况具体分析。
7.1 政策执行概述
7.1.3 政策执行在政策过程中的地位和作用
1.政府有效管理国家事务的手段 2.检验政策正确与否的惟一标准 3.政策过程的中介性环节
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公共政策分析
7.2 政策执行的过程和手段
7.2.1 政策执行过程的诸环节
政策执行过程主要包括： 政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、 全面实施、协调与监控等环节。
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公共政策分析
7.5 具有中国特色的政策执行的基本经验
7.5.1 注重政策宣传
7.5.2 重视政策实验
7.5.3 强制执行与说服教育相统一的执行手段
7.5.4 抓中心工作、以点带面的领导方法
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公共政策分析
复习思考题
1.什么是政策执行？它在政策过程中有哪些作用？ 2.政策执行包含哪些基本功能活动环节？ 3.如何理解政策执行中的原则性与灵活性相统一要求？ 4.简述影响政策有效执行的基本因素。 5.分析上述案例，指出“土地延包”政策在执行中存在 的主要问题。
首先，必须进一步加强监察监督工作。 其次，必须建立和健全相对独立的监督体系。 最后，必须实行有法必依，执法必严，违法必究的监督原则。
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公共政策分析
7.4 影响政策有效执行的因素
7.4.1 政策执行的若干理论模式
1.过程模式 2.互动理论模式 3.博弈模式 4.循环模式 5.系统模式 6.综合模式
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公共政策分析
7.3 创造性政策执行的问题
7.3.2 政策变通
3.如何做到政策变通正确、合理
政策执行过程中，要真正做到正确、合理的变通，必须 注意如下事项： （1）了解上情 （2）摸清下情 （3）上下情有机结合 在执行政策过程中，还要注意两点： 一要充分考虑政策的社会承受能力，根据时间、地点、 条件的不同，在贯彻执行的方法、步骤和程度上要有所区别。 二要勇于创造性地解决执行政策中遇到的新情况、新问 题，敢于制定过去没有而又符合实际的新政策。
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公共政策分析
公共政策分析
陈振明 主编
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公共政策分析
第7章
政策过程：
政策执行
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公共政策分析
7.1 政策执行概述
7.1.1 政策执行的研究
政策执行研究是一种相对新的现象，它的兴起以1973年普雷 斯曼（T. L. Pressman）和韦达夫斯基（A. Wildavsky）对美国 联邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执行 的跟踪研究而写成的报告《执行》（Implementation）一书的 出版作为标志。 20世纪七八十年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现 了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动” （implementation movement）。这一时期，西方学者们提出 的政策执行研究的途径主要有如下几种：
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7.3 创造性政策执行的问题
2.“上有政策，下有对策”现象的成因
“上有政策，下有对策”现象产生的主要原因无非是“利益” 的驱动： （1）中央利益与地方利益间的矛盾 （2）政策本身的缺陷
一是有些政策缺乏科学性，不完整，不配套 二是政策多变 三是政出多门，莫衷一是
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7.3 创造性政策执行的问题
7.3.3 “上有政策、下有对策”现象剖析
1.“上有政策，下有对策”现象的主要表现
（1）“你有政策，我有对策”——替换性执行 （2）“曲解政策，为我所用”——选择性执行 （3）“软拖硬抗，拒不执行”——象征性执行 （4）“搞土政策”——附加性执行