律师办理城中村改造法律业务操作指引--山东

律师办理城中村改造法律业务操作指引（2013年3月15日经山东省律师协会七届常务理事会第八次会议审议通过）第一章城中村改造中的法律概念第二章城中村改造的基本模式第一节概述第二节改造模式的类别第三节律师服务改造模式的选用第三章城中村改造业务中的主体及法律关系第一节城中村改造中的法律主体第二节城中村改造中不同主体之间的法律关系第四章城中村改造的基本流程第五章律师办理城中村改造业务应把握的原则第六章律师为政府职能部门提供法律服务第一节城中村改造中涉及的政府职能部门及其职责第二节律师为城中村改造项目启动阶段政府审批提供法律服务第三节律师为城中村改造政府职能部门办理土地和规划等手续提供法律服务第四节律师为城中村改造中政府职能部门拆迁、征收管理提供法律服务第五节律师为政府其他职能部门在城中村改造中的管理和行政执法提供法律服务第七章律师为投资人提供法律服务第八章律师为集体经济组织提供法律服务第一节村(居)委会、集体经济组织在城中村改造中的作用第二节集体经济组织作为城中村改造主体参与城中村改造的模式第三节村（居）委会、集体经济组织参与城中村改造的风险控制第四节律师为集体经济组织作为城中村改造主体时提供的法律服务第五节律师为集体经济组织作为被拆迁人时提供的法律服务第九章律师为物业权利主体提供法律服务第十章律师为其他主体提供法律服务第十一章律师防范职业风险的注意事项第十二章律师办理城中村业务适用的法律政策文件第一章城中村改造中的法律概念第1条城市规划区：城市市区、近郊区以及城市行政区域内其他因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。

第2条村改居：指根据本市社会经济发展计划和城市总体规划，原村民委员会辖区转为居民委员会辖区，实现城市化的系统改造。

广义的村改居包括村民自治管理体制转变为城市居民自治的管理体制、村民由农业户口转变为居民户口、土地由集体所有转变为国有、集体房产和村民住宅改造、农集体经济组织转变为现代企业制经济实体等。

狭义的村改居仅指村改居时集体房产和村民住宅的改造。

第3条村居改造：指在村改居过程中，为实现建设用地的集约化利用，整体或局部拆除并重建的行为。

第4条城中村：指城市建成区（规划区）内，已完全或基本失去农业用地，但建设用地所有权仍为集体所有的村庄。

第5条城中村特点：（1）位于城市建成区（规划区），但土地所有权仍为集体所有；（2）土地利用效率低，基础设施落后，环境相对较差；（3）村民失地，社会保障压力较大；（4）行政管理体制、生产经营方式等方面仍然保留农村体制。

第6条村民：（1）常住本村，户籍在本村，具备本村自治组织成员资格的自然人。

（2）指一定时间内（曾）常住于本村，与本集体经济组织有一定联系，本人、配偶、(养）父母之一的户籍在本村的自然人。

（3）其他依法确定为本集体经济组织成员的自然人。

第7条集体经济组织：指以土地、其他生产资料集体所有方式组建，负责本级集体资产管理、运营及其他经济活动，实行独立核算、自负盈亏的经济组织。

第8条违章建筑：目前根据有关法律和司法解释的规定，没有取得建设工程规划许可证的建筑即为违章建筑。

第9条城中村改造意义：通过改造，可以促进城中村村民生产、生活方式转变，优化社会公共管理方式；解决村民的居住、出行、医疗、教育、社保等保障问题，消除城市管理死角，稳定社会秩序，改善人居环境，提高村民生活水平；通过改造，增强群众文明意识，促使群众和谐向上，保障群众同享城市改革发展和文明进步成果，积极建设文明和谐社区；可以实现集约、节约利用土地，提高土地使用效益，拓宽经济发展空间，促进经济增长；可以进一步解决城乡并存的二元结构，推动农村城市化进程与城市的整体协调发展，提高城市功能，提高城市综合竞争力，促进城市的全面和谐发展。

第10条城中村改造难点：历史遗留问题众多，矛盾冲突集中爆发，涉及主体众多，法律关系复杂，无法可依。

第二章城中村改造的基本模式第一节概述第11条概念界定本章所称城中村改造的基本模式，是指进行城中村改造所采取的方式，主要的衡量因素是参与主体、改造资金来源。

第12条改造模式的意义由于各个城中村的具体情况会有所差别，选择适宜的改造模式，不仅能够满足个性化的需求，还能兼顾改造资金的平衡和成本控制，进而有助于提高城中村改造的效率。

第13条立法现状对城中村改造事宜，国家尚没有针对性的统一立法，各地根据自己的实情，多以政府规章或地方性文件的形式予以规范，因此严格说来并不存在法定的改造模式。

第二节改造模式的类别第14条尽管各地城中村改造的模式存在差别，但归纳起来较为常规的种类有：14.1政府包办型：主要是指由属地政府出资完成城中村土地的征收、土地的前期开发和拆迁安置工作。

该模式在城中村改造的早期使用较多，由于政府财力有限、资金难以做到平衡等原因，后来被逐渐弃用。

但《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布，使该模式事实上又得到恢复。

14.2政府主导与市场运作结合型：主要是指属地政府从规划、土地征收、项目招拍挂或净地收储后土地招拍挂等制度和程序方面进行主导，不再承担前期土地整理、拆迁安置等前期改造资金，所需资金引入市场主体进行投入。

该模式在《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布前，常见的做法为：由属地政府出面与市场主体签订改造协议，或经属地政府鉴证由村委或集体经济组织与市场主体签订改造协议，由市场主体垫付前期改造资金；将安置房用地与补偿用地捆绑进行项目招拍挂，同时将承担拆迁安置工作以及安置房的代建工作，作为摘牌的必要条件，即拆建合一。

在《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后，拆建合一式的项目捆绑招拍挂不再可行，土地要拆成净地方能进入储备和招拍挂，这就需要进行土地的前期整理和初步开发工作，该工作应由政府法定的征收部门承担，拆建因此分离。

鉴于政府财力有限，对该阶段所需资金，常常采取合作方式由市场主体垫付，待补偿用地招拍挂完成，再以返还的土地出让金予以偿还。

14.3合作开发型：主要是指村委或集体经济组织与市场主体组成项目性的法人，或不组成项目性法人而仅签订协议，进行合作开发改造。

该模式下，村委或集体经济组织常常是以提供土地使用权作为合作条件，市场主体则以提供所需资金作为条件。

由于受制于种种因素，该模式的使用并不普遍。

14.4自助型：主要是指在属地政府指导和支持下，由村委或集体经济组织自筹资金、自行进行改造。

由于受制于资金等因素，该模式也很少使用。

第三节律师服务改造模式的选用第15条在改造模式的选用方面，律师可提供以下服务：15.1提供法律咨询和论证，出具专项法律意见书；15.2根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，并结合目标城中村的实情，协助创设新的改造模式；15.3起草或审查配套的文书。

第三章城中村改造业务中的主体及法律关系第一节城中村改造中的法律主体第16条村（居）民及其继受人16.1村（居）民：在仍然保留村建制情况下，拥有本村户籍的自然人为村民，在撤销村建制即完成“农转非”、“村改居”情况下则为居民。

这里，需注意的是一些特殊主体，如户口已迁出的在校学生、户口未迁出的已嫁女等，其在城中村改造中是否享有相关权益，常常成为焦点问题。

16.2继受人：主要是指村（居）民的继承人、受赠人。

这里的受赠人是广义的，不仅包括与作为赠与人的村（居）民没有血缘关系的自然人，还包括单位或团体或其它社会组织，另外有时还包括通过在世村（居）民以分家析产形式获得房屋但没办理过户手续的子女等亲属。

第17条村委或集体经济组织：在村建制仍然存在情况下，村委和集体经济组织均有可能成为主体，在村建制撤销情况下则一般是集体经济组织为主体。

所谓集体经济组织，通常为农工商公司或相当于该类公司性质的集体或股份合作制企业。

第18条村办具有独立法人资格的企业：一般城中村都办有不止一个企业，若属于集体经济组织下设的分支机构，不构成独立的法律主体，若系具有独立法人资格的企业，则无论是否系集体经济组织设立，从法律角度衡量，均系独立的法律主体。

第19条村办企业的承包人或承租人：在城中村改造前，有时村办企业可能交由他人承包或租赁，在此情况下，城中村改造中的法律主体，在该村办企业外，就会增加承包人或承租人作为延伸主体。

第20条被改造房屋的承租人、抵押权人、交换人、受让人和土地的承租人、交换人、联营合作人：从现实情况看，城中村的房屋被出租、抵押、转让、交换以及土地被出租、交换或进行联营合作的情况是大量存在的，因此所涉的承租人、抵押权人、交换人、受让人、联营合作人等，均与改造利益间存有关联，这些人均有可能成为改造中的法律主体。

第21条拆迁人或征收部门、社会服务中介机构：在征收与补偿条例规制下，拆迁人是与拆迁补偿利益最直接相关的法律主体，而在《国有土地上房屋征收与补偿条例》规制下，政府的征收部门则是与征收补偿利益最直接相关的法律主体。

而无论是拆迁还是征收，均需履行评估程序，因此房地产评估机构也是法律主体。

出于规范管理和维护权益需要，有时会聘请招标代理人员、律师、造价咨询人员等提供专项服务，因此招标代理机构、律师事务所、造价咨询机构等也因受聘而成为法律主体。

第22条开发建设等单位：包括勘查单位、设计单位、施工单位、监理单位、材料和设备供应单位、水电气供应单位、通讯单位等。

第23条政府及其职能部门：因制度方面的监管要求，县级以上人民政府及其职能部门如规划、国土和房产、建设、城管、环保、消防、公安、拆管办、工商等，构成城中村改造中行政法律关系的主体。

第二节城中村改造中不同主体之间的法律关系第24条民事法律关系24.1拆迁人（征收人）与被拆迁（征收）房屋、土地所有人间的补偿法律关系；24.2被拆迁（征收）房屋原房主与继承人、受赠人间的继承、赠与法律关系；24.3拆迁人（征收人）与城中村内承包人、承租人、抵押权人、交换人、受让人、联营合作人间的补偿法律关系；24.4城中村内承包人、承租人、抵押权人、交换人、受让人、联营合作人与房主、村委会集体经济组织或其它企业间的承包、租赁、抵押、互换、买卖、合作等法律关系；24.5拆迁人与拆迁实施单位、征收人与征收实施单位间的委托法律关系；24.6属地政府、村委或集体经济组织与市场投资主体间的合作法律关系；24.7 政府国土和房产行政主管部门与竞得人间的土地出让合同法律关系；24.8 村委或集体经济组织与代建单位间的委托法律关系；24.9 建设单位与招标代理机构、律师事务所、造价咨询机构、勘查单位、设计单位、监理单位间的委托法律关系；24.10 建设单位与施工单位间的建设工程施工合同法律关系；24.11 建设单位与材料和设备以及水电气供应单位间的买卖合同法律关系等。

第25条行政法律关系25.1 土地、房屋征收法律关系；25.2 拆迁（征收）行政许可法律关系；25.3 规划行政许可法律关系；25.4 用地行政许可法律关系；25.5 施工行政许可法律关系；25.6 砍伐、迁移苗木行政许可法律关系；25.7 对违章建筑的行政处罚法律关系；25.8 城市房屋拆迁行政裁决法律关系；25.9 强迁行政法律关系；25.10 剩余安置房回收行政合同法律关系等。