20150306土地利用总体规划调整完善与永久基本农田划定(田志强)

党的十八大提出大力推进生态文明建设的理念，迫切需要通过调 整完善土地规划得以落实。

新型城镇化……
尊重、顺应和保 护自然资源环境
优化“三生”空间
划定“三线”
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调整完善背景
摘录

“耕地红线要严防死守…保护耕地要像保护文物那样来 做，甚至要像保护大熊猫那样来做”

“切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红 线”
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永久基本农田划定

叠加现状图层，明确未划入基本农田（规划）耕地
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控制范 其中未划入基本农田的耕地面积 围内耕 合计 允许建 有条件 限制建 禁止建 设区 建设区 设区 设区 地面积
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工作程序
调查摸底 核实举证 论证审核 制定方案 组织实施
分析尚未纳入基本农田的耕地情况， 质量等级、区位、规划用途、集中连 片度等 逐图斑进行举证说明（明确、简化举 证材料） 审核单位对举证情况进行论证 制定永久基本农田调整方案，并纳入 规划调整完善方案中 规划审批后，组织实地划定、签订责 任信息完善数据库
数据校核
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调整完善工作内容
有序推进“三线”划定
现行规划基本农 田保护区为基础
城镇周边和交通沿线 集中连片、质量等级高、 土壤环境安全的优质耕地 规划建设用地，调整布局
维持中心城区 规模不变
城市发展战略和定位 资源环境承载能力 人口增长趋势
“三线” 划定
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调整完善工作内容
农田面积保持不变
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调整的重点
建设用地规模

维持建设用地总规模的基本稳定
除特殊因素外原则上不增加各省的总量：
“京津冀” “海西”“新疆”“地震灾后重建”….

地方以调整建设用地结构和局部为主，通过倒逼机 制挖潜存量。

禁止借机擅自调整，将调整做成修编。
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调整完善进度安排
2015年3月底前，调整国家和分省的主要目标，形成 调整完善方案。
。。。。
2012年 变更调查
2013年 变更调查
土地利用 规划数据
基本农田 划定数据
永久基本农 田划定
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调整完善与划定关系
基本农田划定建库是在规划基本农田基础上，结合 新的土地调查数据开展的。


新的划定工作要在原来的基础上，结合本次规划调 整完善，将优质耕地尽量纳入进行保护。

新的划定是在原有工作基础上的调整，不能动基本
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调整完善工作方法—底线思维
生态保护红线划定
划定生态红线 确定最小生态 生态保护 保护空间
国家和区域
生态安全底线
重要性评价
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调整完善工作方法
有序推进
遵循统一的标准、时点、底 图、用地分类和成果。
成果要组织专家论证，广泛 征求社会各界意见。
按规划审批权限依法报批。
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调整完善关键词—“312”

“在完成《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020 年）》中期评估的基础上，依据二次调查成果数据，适 时调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规划
规模等，切实维护规划的严肃性和可操作性。”
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调整完善工作内容

论证耕地保有量、保护基本农田、衔接建设用 地规模 现行规划耕地、 基本农田、建 设用地基数 从严制定 逐级分解 二次调查
结合实际，研究省内县乡级规划调整完善的技术思路和要求。
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永久基本农田划定

国土资源部、农业部联合下发《关于进一步做好永久基本 农田划定工作的通知》国土资发【2014】128号

针对城镇规划建设用地与优质耕地高度重叠、基本农田划
远不划近等问题。

提出在城乡建设上要尽量少占良田，引导各地走串联式、 组团式、卫星城式的新型城镇化发展之路。
协 调 衔 接
• 落实好上级下达指标 • 做好用地布局调整
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调整完善工作原则
坚持多方协同、共同推进。
城市开发边界
会同住建部门
永久基本农田
生态保护红线
会同农业部门
会同环保部门
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调整完善工作方法—底线思维
永久基本农田保护红线划定
以现行土地利用总体规划、二次调查成果和 耕地质量等别调查与评价为基础 • 利用“一张图”和国土资源监管平台 梳理汇总城市周边、道路沿线未划入基本农田保护 区的现有耕地数量、质量及分布状况 • 联合相关部门实地核查
农田的大格局，只是局部调整；调整后的质量等级
和集中连片程度要有所提高。
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严格 保护
统筹 安排 引导 形成
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生产、生活、生态用地 合理的空间开发格局
调整完善工作原则
坚持上下结合、充分衔接。
国家层面
• 制定全国纲要指标调整方案 • 制定省级目标调整方案 • 明确各级任务成果要求
省级层面
县乡层面
• 做好省级评估和指标调整分析 • 制定省内市县规划指标调整分解 • 制定工作方案、明确省内调整要求


2015年3月后，调整方案经国务院批准后，各地积极 部署、快速落实目标、迅速调整具体的规划布局并 完善数据库。

2015年底前，基本完成全国各级土地利用总体规划
调整完善工作。
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调整完善进度安排
建议省市层面目前需要开展的重点工作:
制定工作方案
更新完善中期评估报告
开展有关数据分析，重点是省级规划目标、重点城市目标以 及省内各市规划目标的调整完善分析
土地规划调整完善与 永久基本农田划定
中国土地勘测规划院 田志强 二〇一五年三月
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提 纲
调整完善的背景
调整完善的工作内容、原则与方法
调整完善的重点 调整完善的进度安排 永久基本农田划定的要求 划定与调整完善的关系
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调整完善背景

三中全会《决定》强调：“建立空间规划体系，划定生产、生活、 生态空间开发管制界限，落实用途管制”。
完善演变成规划修编或重编。
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调整的重点
耕地保有量
以二次调查更新到2013年的土地利用变更调
查数据为基础；
考虑《规划》安排的15年期间的耕地变化量； 合理扣减不稳定耕地：25度以上坡耕地（非基本
农田）、重要水源地坡地、严重沙化土地
其他因素。
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调整的重点
国家层面测算的基础公式 =2013年现状-（规划安排剩余量）部分不稳定耕地-其他因素
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永久基本农田划定
概念
• 永久基本农田=基本农田实施永久保护
• 改变和修正“划远不划近”，将优质耕 地、集中连片耕地划入基本农田。
• 两部组织 106个重点城市周边的永久基本农田划定； • 省（国土、农业）负责本省行政区永久基本农田划定、 包括其他城市周边和其他区域
目标
分工 次序
• 城镇从大到小、空间由近及远、耕地质 量等别和地力等级由高到低。
耕地占补平衡储备库中已纳入变更调查的耕地 灾毁难以恢复的耕地 严重污染经部门共同确认退耕的耕地。
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调整的重点
基本农田保护面积
维持基本农田格局的基本稳定
对于二次调查耕地增加的省份，将新增耕地
中质量等级较高的耕地划入基本农田，适当
增加基本农田面积，提升基本农田质量
对于二次调查耕地减少的省份，原则上基本
协同
用总体规划、城乡规划等多规合一工作相衔接。
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永久基本农田划定
要在已划定基本农田的基础上，依据第二次
土地调查、土地利用总体规划、土地整治规 划、全国耕地质量等别评定、县域耕地地力 调查与质量评价成果，按照布局基本稳定、 数量不减少、质量有提高的要求开展划定。
基础
源自文库

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永久基本农田划定

“城市周边”是概念性的 依据城市中心城区的控制范围和乡级规划图层综合确定
及时更新规划数据库
结合规划调整完善工作，同步更新规划数据库。
重点做好用途分区、管制分区等重要规划图层，做 好质量核查，做到图、数和实地一致。
要统筹考虑近年来地方规划因项目和局部调 整造成的数据库更新。
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调整完善工作原则

坚持保护优先、统筹兼顾。
耕地保有量 基本农田保护面积 调整 增加
林地、草地、湖泊、湿地等生态用地
突变因素。分成2006-2009，2010-2013两段。
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调整的重点
国家层面测算的基础公式 =2013年现状-（规划安排剩余量）-部 分不稳定耕地-其他因素
25度以上坡耕地（非基本农田） 重要水源地15-25度坡耕地 严重沙化土地
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调整的重点
国家层面测算的基础公式 =2013年现状-（规划安排剩余量）-部 分不稳定耕地-其他因素
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调整完善工作方法—底线思维
城市开发边界划定
以允许建设区和有条件建设区为基础
避让永久基本农田红线和生态保护红线，避 开蓄滞洪区、地质灾害高危险地区等
城市人口超过500万的城市，原则上以允许 建设区边界作为城市开发边界，适当微调 城市人口500万以下的城市，根据经济社会 发展和人口增长趋势合理确定
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调整完善与划定关系
划定要与规划调整完善同步开展。 先期开展重点城市周边的分析，逐图斑核实，做出 划定的方案（图、数）。 结合新的规划目标，调整外围的基本农田（三种情


况：增加、不变、减少）。

规划方案报批的同时，依据方案开展实地划定工作， 签订责任信息。
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调整完善与划定关系
2009年 土地调查
城市开发边界 永久基本农田 生态保护红线

“三项”任务：一是科学论证耕地保有量等规划指标，二
是有序推进“三线”划定，三是及时更新规划数据库。

“一个”有序：依据有关法律法规、现行土地利用总体规 划和二调最新成果，遵循统一的标准、时点、底图、用地 分类和成果规范有序推进。

“两个”防止：防止地方借机大规模调规，防止规划调整
2013年现状，以最新的二次调查成果及其连
续变更到2013年的数据为基础。
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调整的重点
国家层面测算的基础公式 =2013年现状-（规划安排剩余量）-部 分不稳定耕地-其他因素
规划安排剩余量=变化量-过去8年的实际变化 规划安排变化量=规划目标年-规划基期年 过去8年的实际变化要扣除因二次调查产生的

要求在已有划定基本农田工作的基础上，将城镇周边、交
通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田。
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永久基本农田划定
先从500万以上人口特大城市、省会城市、计 划单列市开始，全国永久基本农田划定和成果 完善工作将于2016年底前全面完成。

时序

要与城市开发边界和生态保护“红线”划定等
工作协同开展，与经济社会发展规划、土地利

我国人口多、耕地少的基本国情没有改变，仍有相 当数量“质量较差”的耕地。 八千多万亩
东北、西北地区的 林区、草原及河流 湖泊最高洪水位控 制线。
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调整完善背景

我国人口多、耕地少的基本国情没有改变，仍有相 当数量“质量较差”的耕地。 六千多万亩
25度以上坡耕地
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调整完善背景

中央政治局审议通过的《关于第二次土地调查主要情况 的汇报》建议：

“根据区域自然条件，科学设臵开发强度，尽快把每个
城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然
中，把绿水青山保留给城市居民”
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调整完善背景
二次调查成果反映的新情况迫切需要
通过调整完善土地规划加强管控。
建设用地实施情况


建设用地增速较快、布局失衡
耕地增加较多，但是不稳定耕
地面积大
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调整完善背景