公共行政的继往开来之路_纪念伍德_省略_尔逊发表_行政学研究_120周年_张康之

第31卷第1期2007年1月湘潭大学学报(哲学社会科学版)Journal of X iangtan U n i ve rsity(Ph ilosophy and Soc i a l Sc i ences)V o.l31N o.1Jan.,2007公共行政的继往开来之路)))纪念伍德罗#威尔逊发表5行政学研究6120周年*张康之,刘柏志(中国人民大学公共管理学院,北京100872)摘要:120年前,威尔逊发表了5行政学研究6一文,它是公共行政学这门学科产生的标志性文献,也是近代政治发展的必然结果。

在整个20世纪公共行政理论与实践的发展中,5行政学研究6一文提出的基本思想都是一个绕不开的主题,一切关于公共行政的理论思考和实践安排,都必须考虑政治与行政二分的框架。

但是,威尔逊的行政学成就所代表的是工业社会的政治文明,当人类开始走向后工业社会的时候,关于公共行政的新理论及其实践也进入了一个新的纪元。

关键词:威尔逊;公共行政;政治与行政二分中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:1001-5981(2007)01-0013-08一、主题的转换:从马基雅维利到威尔逊学术界认为,公共行政学的创立源自美国政治学家伍德罗#威尔逊。

1887年,威尔逊在美国5政治科学季刊6上发表了5行政学研究6的论文,从而开辟了从行政学的角度研究政府管理这一学科领域。

尽管行政学的创立是晚近百年来的事情,但行政管理却久已有之。

对于人类社会来说,有了国家、政府,也就有了行政管理。

然而,近代以前的行政管理,寄附于专制权力,是与政治统治混为一体的,政治与行政处在未分化的状态中,因而也没有出现专门研究行政管理的学问。

即使在政治学的重要转折人物马基雅维利那里,行政管理的技艺也不过是君主统御万民的权谋之术。

公共行政的脱胎换形,与近代社会的理性化与专业化这一历史进程是分不开的。

一方面,社会本身在不断复杂化的同时开始出现领域的分化;另一方面,试图把社会秩序建构在理性法则基础上的政治学迅速发展。

确切地说,正是社会领域的分化和政治学的发展共同催生了公共行政学科。

近代以来,社会生活的一切领域都不可避免地进人不断分化的历史进程中。

随着社会的复杂程度不断加剧,新兴的社会领域出现了诸多管理问题,这些问题既无法简单地借助诸如雅典城邦的那种公民大会的方式来加以解决,也不能听任某个专制权威的意志妄加裁决。

政府要有效处理这些问题,就需要有专门的技术和训练有素的人员。

政治领域的发展也是一样,行政管理越来越表现出与政治相分离的迹象。

行政管理尽管还保持着与政治之间割舍不断的联系,却又确定无疑地突显出大量非政治性的内容。

尤其是市场经济的发展,向政府管理呈现了大量技术性的难题。

这些相对独立的技术性领域,往往要求排除政治的干扰,以便按照行政管理自身的运行逻辑来应对问题。

在政治学研究中,随着研究主题从中世纪神学政治的樊篱中挣脱出来,政治领域追求理性化的冲动也变得逐渐明显。

这一冲动甚至可以追溯到马基雅维利时代,政治命题的讨论在这一时期开始撇开道德和宗教的捆缚,直指世俗国家的政治现实及其权力运作,政治学家试图构建某种政治的理性法则,以求政治生活和社会秩序立基于人的理性而不是神的旨意[1]395-397。

加之自然科学的进步和技术力量的革新,也带给了整个社会科学领域充分的理性自信。

尤其是受培根、牛顿以及笛卡尔等思想的影响,这种潜在的理性化冲动在政治学研究中进一步得以强化。

但是,近代以来的政治学家们似乎主要将兴趣集中在了诸如政治上的人性假没、国家性质、主权13*收稿日期:2006-12-05作者简介:张康之(1957-)男,江苏铜山人,中国人民大学公共管理学院教授,博士生导师。

刘柏志(1981-)男,四川广元人,中国人民大学公共管理学院博士生。

属性、权力划分等/宏大主题0方面,而对政府管理所面向的重大社会议题以及行政管理的技术、方法涉及甚少。

在政治学研究中,对/应然0问题的讨论超过了/实然0问题,理论家们更乐于建构他们宏大的理论原则。

他们最为关心的是/由谁制定法律以及制定什么法律0,而不太关注/如何有启发性的、公平的、迅速而又没有摩擦的实施法律0。

概而言之,他们的工作大多是围绕/谁执掌权力0这一核心问题进行各种合法性论证及其制度构设。

无论是君主制还是民主制,都可以看作是关于/谁掌控权力0这一主题的争论。

其实,/谁执掌权力0仅仅是政治学研究的主题之一,而不应该是其主题的全部,同样重要的一个主题还应该包括在内,那就是/如何行使权力0。

当民主制的理论开始战胜君主制的神话并成为近代以来的政治共识之后,我们也可以认为,关于/谁掌控权力0这一主题的理论差不多已臻于成熟。

自然地,/如何行使权力0这一主题就应该成为接下来重点关注的主题。

政治学研究的两大主题映射于政府,其实就是关于/谁掌控政府0以及/政府如何进行管理0的问题,而后者正是行政管理领域的主要内容。

社会领域的分化和政治学的发展,开始将共同的焦点汇集于行政管理领域。

与此同时,在欧陆国家,先后经由拿破仑、俾斯麦建立起来的专制主义传统使政府长期处于垄断性质。

一方面,政府为了实现有效统治,将权力全面渗透于社会各个领域,权力的垄断者自然关心政府如何更有效率地管制这些广乏的领域;另一方面,为了不至于激起民众强烈的反抗,统治者们一直致力于缓和专制政府的粗暴统治,尽可能表现出一种关心民众利益的脉脉温情。

而这一切,都要求对处理政府事务的方式和手段进行认真研究和深入考察。

最为典型的研究就是德国学者斯坦因发表的七卷本5行政学6著作,首次提出了/行政学0的概念,并从行政法角度开始了对行政学的研究。

即便如此,行政学还没有作为一门专门化的学问去研究政府。

所以,1887年威尔逊发表的5行政学研究6就成了专门对行政学主题加以阐述的第一部文献。

正如威尔逊所言:/在本世纪度过它最初的青春年华,并开始吐放它在系统知识方面独特的花朵之前,谁也没有从作为政府科学的一个分支的角度来系统地撰写过行政学著作。

0[2]31受德国学者斯坦因和布隆赤里的启发,威尔逊明确提出了把行政之研究从政治学中分离出来,使之成为一项专门的学问和独立的学科。

他认为:行政与政治不同, /行政管理的领域是一种事务性的领域,它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。

在大多数问题上,它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同0。

/行政管理是置身于-政治.所特有的范围之外的。

行政管理的问题并不是政治问题。

虽然行政管理的任务是由政治加以确定的,但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。

0/政治是-在重大而且带普遍性的.方面的国家活动,而在另一方面,行政管理则是-国家在个别和细微事项方面的活动.。

因此,政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情,政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成,但行政管理并不因此就是政治。

0[3]15基于此认识,威尔逊提出了要把政治与行政区别开来。

后来的研究者将威尔逊的这一思想概括为/政治与行政二分原则0。

二、原则的确立:威尔逊的贡献毫无疑问,政治与行政的分野,是行政学赖以确立的理论前提。

这是威尔逊的最大贡献。

从此开始,/行政0这一主题便从政治学研究中剥离了出来。

与其说威尔逊开创了行政学这门学科,不如说威尔逊是行政学的/助产士0,因为从根本上来说,行政学的/母体0仍然是政治学而并非是/横空出世0。

当然,首先是威尔逊意识到了为行政学/助产0的必要性。

当大多数学者把主要的精力投注于政治学与法学的常规研究主题中时,威尔逊敏锐地察觉到,随着经济社会的发展,政府行政管理部门的工作领域和工作数量被大大地拓展,并使得任何一种政府职能都变得更加复杂和更加困难。

随着政府活动方面的这种困难不断积聚,政府/如何执行0和/在哪些方面执行0这些持续增长的职能活动,就迫切需要由科学的理论予以指导。

摆在政府官员和学者面前的共同问题就是:国家应该/如何执行0这些职能。

因为贯彻一部宪法比制定宪法更难,所以应该把政治关注的中心从/抑制行政权力的艺术0转向/改善行政方法的艺术0。

正是威尔逊将现实与理论所面临的这一共同主题明确引述出来,才使得行政学的确立成为可能。

为了引起对这一主题更为广泛的关注和更加深入的研究,威尔逊进一步明确地提出了行政学研究的目标和任务。

威尔逊谈到:/行政学研究的目标,在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务,其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完14成这些专门的任务。

在这个问题上,我们当中显然需要求得更多的启示,然后只有通过仔细的研究才能提供这种启示。

0进而,他又指出行政学应当把/行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来,并使它们深深植根于稳定的原理之上0[3]15。

因此,行政学应该把政府行政职能作为首要的研究内容,在此基础上,对行政管理的方式、方法进行研究,这些构成了行政理论的基本内容,并将用于指导政府行政管理的实践。

威尔逊对行政的研究,其贡献不仅仅在于学科创立和理论奠基方面,更在于他直接地影响了美国的政治现实。

对于这样一位从政治学教授到普林斯顿大学校长、从新泽西州州长到美国第28届总统的人来说,影响政治现实比从事抽象的理论工作更具有吸引力。

而当时的美国正受着/腐败0和/低效率0这一政治现实的困扰,并迫切地呼唤政治改革。

在工业化和城市化的进程中,暴富起来的工业资本巨头利用手中的财富进行/权钱交易0,收买拉拢国会议员以图操纵国会的决策,各级立法机关因此而声名狼藉。

针对国会的腐败,一些有识之士开始考虑适当扩大政府职能、强化行政权力以制约国会权力。

行政力量作为政府改善社会福利的一种有效工具而开始得到重视。

因此,威尔逊曾严厉批评国会制度的无效率和混乱,要求有一个更负责任的政府。

在威尔逊看来,/巨大的权力和不受限制的自由处置权限0是/承担责任的必不可少的条件0。

/如果权力是集中在机关的诸首脑和机关所属各部的首脑身上,那它就很容易受到监督和接受质询。

0这种主张行政集权的思想,正是为了使政府能够承担更大的责任和更高效地执行政策。

因此,致力于行政的研究,也可以看作是为了拯救国会制度所做出的努力。

当然,这种努力也包括在他前期的另一著作5国会政体6中。

不仅如此,威尔逊对于政党政治所带来的混乱也尤为反感,这也许是促使他倡导行政学研究的另一个重要原因。

我们知道,政党政治是维系美国式民主的制度基石之一,而政党政治一个不可避免的缺陷就是党争的混乱。

尤其自19世纪以来,政党分脏制成为美国政治的一道独特景观。

由于政党分赃制任人惟亲,不问其是否胜任,其官员随所属政党的胜败而进退,因此造成用人不当,行政效率低下,政府浪费严重,官吏贪污舞弊,党派倾轧,政争激烈。

每一次选举后便发生一次人事大变更,使行政管理混乱,政治不稳定。

这种弊端使美国公众愈来愈不满,迫切要求改革这种官吏制度。