国土资发108号文件解读

国土资发108号文件解读解读之一：优质耕地划入永久基本农田日前，国土资源部以颁布实施《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》为契机，进一步采取法律、行政、经济、技术等综合手段，全面系统地强化耕地质量建设与管理工作。

“坚守红线建设红线”栏目对《通知》各项要求及其任务分七篇进行系列解读，今天本版刊发第一篇。

《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》(以下简称《通知》)要求，将优质耕地划入基本农田实行永久保护，划定后基本农田的平均质量等级和集中连片程度有所提高。

本轮划定工作结束后，基本农田将实行数量、质量、区位、保护责任的一体化管理。

充分认识划定永久基本农田的重要意义党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，要划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。

划定基本农田实行永久保护是党中央、国务院站在对历史和人民负责的高度，对基本农田保护工作提出的更高要求。

胡锦涛总书记在中共中央政治局第三十一次集体学习时强调，切实坚持和完善最严格的耕地保护制度，把划定永久基本农田作为确保国家粮食安全的基础。

《通知》是对划定工作具体要求的再次明确为贯彻落实党中央、国务院的有关要求，2009年和2010年国土资源部联合农业部先后下发了两个通知，即《国土资源部、农业部关于划定基本农田实行永久保护的通知》和《国土资源部、农业部关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》，规定了新一轮永久基本农田划定工作的任务、程序和要求等。

2011年6月发布实施了《基本农田划定技术规程》，对基本农田划定工作的技术要求进行了更加具体的规定。

《通知》再次明确了上述基本农田划定工作的有关要求。

《通知》明确了划定工作的完成时间基本农田划定是根据《土地管理法》、《基本农田保护条例》及相关规定，按照土地利用总体规划，依照规定程序确定基本农田空间位置、数量、质量等级、地类等信息的过程。

《通知》明确，乡(镇)土地利用总体规划批准后三个月内，要按照《基本农田划定技术规程》和有关要求，完成基本农田划定工作。

基本农田划定要严格按照土地利用总体规划确定的基本农田保护目标、保护区布局及管制规则，将基本农田落实到地块，划定工作的完成时间受制于规划的完成时间。

《通知》明确了划定工作的主要任务基本农田划定工作有五大任务:一是落实基本农田地块，二是健全相关图表册，三是设立统一标识，四是落实保护责任，五是建立基本农田数据库。

每项任务都有三个主要依据:土地利用总体规划、土地变更调查和农用地分等定级成果。

土地利用总体规划提供基本农田保护区范围，土地变更调查提供地类、面积和区位信息，农用地分等定级成果提供质量等级信息，为确定基本农田地块提供依据。

《通知》明确了划定后基本农田的质量要求“确保数量，提升质量;稳定布局，明确条件”是永久基本农田划定要遵循的一条重要原则。

划定后的基本农田面积应不低于土地利用总体规划确定的基本农田保护面积指标。

要尽量保留原有基本农田中的高等级耕地、集中连片耕地;划定后的基本农田中非耕地、坡耕地的比重应有所降低，平均质量等级应高于划定前的平均质量等级;基本农田集中连片程度应当有所提高。

要杜绝基本农田“保远不保近，保劣不保优”等问题。

《通知》明确了永久基本农田的管理规定《通知》规定，基本农田一经划定，实行永久保护，任何单位和个人未经批准不得改变或者占用。

国务院和国务院投资主管部门审批或核准的建设项目，涉及占用基本农田的，土地利用规划调整方案随同用地报批材料一并报国务院批准。

凡涉及基本农田位置调整的土地利用总体规划修改，应报国务院批准。

列入县、乡级土地利用总体规划设定的交通廊道内，或已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，占用基本农田保护区中规划多划的基本农田时，按一般耕地办理建设用地审批手续，不需另外补划基本农田，但用地单位必须落实补充耕地任务，按占用基本农田标准缴纳税费和对农民进行补偿。

经依法批准建设占用基本农田的，原则上要在本市县域范围内完成补划任务。

因耕地后备资源匮乏、确实难以在本市县内补划的，必须由省级国土资源管理部门统筹安排补划基本农田并保证数量和质量，并建立标识、落实到地块和农户、及时变更和备案。

解读之二：科学规划管控保护优质耕地《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》（以下简称《通知》）全面阐述了耕地质量建设与管理的总体要求，特别是第一部分“加快划定永久基本农田，严格管控优质耕地”强调要将优质耕地划入基本农田实行永久保护，严格建设用地审批管理，加强建设项目用地的前期论证和方案比选，疏堵结合，引导建设项目不占或少占耕地。

《通知》的上述规定可以从以下三方面来理解：充分发挥规划的管控作用土地用途管制制度是《土地管理法》规定的加强土地资源管理的基本制度。

按照土地利用总体规划，严格控制占用农用地特别是耕地，实现土地资源合理配置、合理利用，从而保证耕地数量和质量稳定。

土地利用总体规划是实施土地用途管制、控制建设用地规模和布局的依据，《通知》强调，要疏堵结合，确保规划确定的管控指标落到实处。

一方面，要充分发挥规划的管控作用。

严格按照规划确定的建设用地规模、布局和时序使用土地，未经批准，不得擅自超出城乡建设用地管制边界开展非农建设。

另一方面，要增强规划执行的权威性和严肃性。

规划一经批准，必须严格执行，不经法定程序，任何人不得调整和变更。

若经批准确需调整的，要遵循“尽可能避让高等级耕地”的原则，严格落实《土地管理法》提出的“可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地”的规定。

同时，要依据规划研究制定政策措施，鼓励和引导非农建设占用低丘缓坡荒滩等未利用地和劣质农用地，鼓励开发利用地上、地下空间和城市低效利用土地。

切实落实行业用地控制指标《通知》要求对各行业各类建设项目用地实行准入制度，要严格执行建设用地的最低指标控制标准，落实最严格的节约集约用地制度，减轻刚性用地需求对耕地保护特别是优质耕地保护的压力。

为落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中关于制定和实施新的土地使用标准的有关要求，目前，国家和部分省（市、区）已经制定出台了涵盖相关行业的工程项目建设用地定额标准，明确了各行业建设用地使用的相关指标控制要求。

《通知》要求各地要在充分采用节地技术的基础上，严格落实土地使用标准，把好建设项目用地审查关。

加强建设项目用地前期管理《通知》从加强建设项目用地前期管理的角度，强调要严格建设项目用地预审和审批，严格控制建设用地占用耕地特别是优质耕地。

用地预审是《土地管理法》确立的一项基本管理制度，是实施土地利用总体规划，严格土地用途管制的一项基本政策工具，也是把好用地审查关的必要前置环节。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确要求，项目建设单位向发展改革委等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土资源部门预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目。

《建设项目用地预审管理办法》对用地预审的依据、内容、程序和效力等作出了全面系统的规定；《关于进一步加强和改进建设项目用地预审工作的通知》又进一步对建设项目用地预审工作提出了补充规定。

各级国土资源管理部门必须进一步提高对用地预审工作必要性和重要性的认识，坚持依法行政，严格预审管理。

按照《通知》要求，做到“建设项目选址（线）要现场踏勘、充分论证”，遵循“不占或少占耕地；确需占用耕地的，应占用等级较低的耕地”的原则，加强供地方案的比选，确保用地预审制度的真正落实，切实保护好耕地特别是优质耕地。

解读之三：重点推进高标准基本农田建设《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》（以下简称《通知》）针对当前农村土地整治工作重点，就如何规范推进高标准基本农田质量建设与管护，全面提升耕地保护水平提出了总体要求。

其中特别强调，使用新增费开展高标准基本农田建设，可不受有关新增耕地率规定的限制，新建成的高标准基本农田要充分利用农用地分等定级等成果，按照相关标准进行质量等级评定，从而进一步明确了以质量建设促耕地保护的新思路。

准确把握高标准基本农田建设目标任务依据《全国土地整治规划（2011～2015年）》（以下简称《规划》），“十二五”期间，建设4亿亩高标准基本农田不仅是一个耕地数量建设的规划指标，更是一个承载耕地质量建设内容的约束性指标。

《规划》要求，经整治的基本农田质量平均提高1个等级，粮食亩产增加100公斤以上。

加快建设4亿亩旱涝保收高标准基本农田，是国务院赋予地方各级人民政府、国土资源部及国务院相关部门的重要职责，是当前各级国土资源管理部门服务“三农”、保障和促进经济社会又好又快发展的首要任务。

为确保高标准基本农田建设任务按期保质保量完成，《通知》明确指出，各地要按照“编制规划、制定计划、质量评定、永久保护、信息报备、接受考核”等要求有序推进。

各地要在2012年底前完成各级土地整治规划编制，逐级分解落实全国土地整治规划确定的目标和任务，制定并落实年度建设计划。

同时，新建成的高标准基本农田要充分利用农用地分等定级、土地质量地球化学调查等成果，按照相关标准进行质量等级评定，并统一命名、统一标识、统一网络化监管，实行永久保护。

国土资源部将充分运用农村土地监测监管系统，对高标准基本农田建设情况进行集中统一、全面全程监管，并定期考核。

此外，在高标准基本农田建设区域的选择上，要综合考虑建设条件和资金保障能力等因素，按照“先易后难、缺什么补什么”的原则有序推进。

着力推进重大工程和示范省、县建设《通知》明确了高标准基本农田建设的重点是抓好重大工程、示范省和示范县建设。

在东北黑土资源分布区等重点地区，要进一步加大投入。

农村土地整治重大工程和示范省建设是保护耕地，保障国家粮食安全的有益实践，也是支农惠农的一项创新性举措，目标是建设一批适应现代农业发展要求的高标准、成规模的基本农田。

500个高标准基本农田建设示范县是对现有国家级基本农田保护示范区的提升改造，是国土资源部为加快推进高标准基本农田建设提出的重要抓手。

同时，《通知》还指出，高标准基本农田建设工作要结合东北黑土资源分布区等粮食生产重点地区统筹推进。

《通知》要求，开展重大工程、示范省、示范县和重点区域建设要坚持“政府主导、农村集体经济组织和农民为主体、国土搭台、部门参与、统筹规划、资金整合”的工作机制，坚持以项目为主的实施方式，鼓励开展实施方式创新；项目实施要按照《高标准基本农田建设标准》、土地整治工程建设标准等规定要求，严格项目设计、工程施工、监理、验收等管理工作，确保工程建设质量。

在项目实施过程中，要注重发挥农村集体经济组织和农民的主体作用，以维护农民权益为工作的出发点和落脚点，充分尊重农民意愿，切实做到农民自愿、农民参与、农民监督、农民满意。