旧中国宪法的产生和发展

旧中国宪法的产生和发展

旧中国宪法的产生和发展

历史的价值在于它的连续性。一个伟大的古代民族，如果其文明中断，可能就不会再现辉煌了，如同美洲玛雅人，人们谈论的是他们过去的灿烂文明，而现在则什么也不是。对于现在印第安人受到的忽视是可以理解的——他们没有或无法继续祖先的伟大创造力。而在他们东方的欧洲，则发生了另外一些事情：可以想象，当中世纪的欧洲人看见从爱琴海中打涝上来的维纳斯神像时，神情会有多么惊讶。如果没有君士坦丁堡之围，不知今天有没有我们成日在为之唱赞歌的宪法？正是文艺复兴，使中断的欧洲文明从黑暗的中世纪苏醒，继续它的发展，造就了近代宪法这一人类法律文明的最高成就，并使之传播于世界的其他地方。如果了解这一点，我们就知道了文明的继续多么重要，而宪法的产生就是其开端。

一、宪法问题的提出

（一）戊戌变法

清朝末年，延续了2000多年的中国传统封建社会已经腐朽并日趋没落，专制统治像是一座大山沉重地压在中国人民身上，旧的土地关系及残酷的剥削使广大农民日益贫困以至破产，并严重地阻滞了社会各方面的进步。几乎与意大利文艺复兴的同时，我国东南沿海地区就已出现了较大规模的近代工商业，但都由于种种原因未能进一步发展下去。直至1840年中英鸦片战争，外国炮舰打开了中国的大门，列强接踵而至并迫使腐败的清政府签订了一系列丧权辱国的不平等条约，中国社会由此日渐从一个有着灿烂文化的、强大的东方帝国沦落为政治、经济、文化上都十分落后的半封建、半殖民地的三等国家。但是，外国炮舰所强行建立的商品经济，却提供了销售商品和取得劳动力的市场，为近代民族工商业的发展造成了某些客观条件与可能，促进了中国城乡从传统经济向商品经济的转变。1895年中日甲午战争后，随着清政府管理和控制能力的衰退，以及爱国的绅士、商人和地主希望以实业救国的行动，投资建厂，使民族经济有了很大的发展。但是，民族工商业者的发展受到了外国资本和国内专制制度的双重压迫，举步维艰，他们越来越强烈地感到政治变革的必要，希望通过建立君主立宪政体，以求变法救亡。

世纪之交的中国，随着民族危机和日益严重和民族资本主义的初步发展，原本在少数先进知识分子中流传着的改良主义思想，逐渐形成为空前活跃的改良主义思潮。以康

有为、梁启超、谭嗣同、严复等思想家为代表的改良主义维新派把西方近代社会政治学说、启蒙主义学者的民主主义思想大量地介绍到中国来，借以论证改变封建专制

的政治制度、实现君主立宪的合理性和必要性，为改良主义的宪政运动准备了思想理论上的条件。在全社会热望于改革的呼声中，维新派发动了1898年的“戊戌变法”运动。这是一次救亡图存的爱国运动，也是近代中国第一次真正意义上的思想解放运动。在这场运动中，维新派提出了“伸民权，争民主，开议院，立宪法”的政治纲领，主张“采万国之良规，行宪法之公议”，要求设议院、制宪法，以便“举国君民合为一体”，“立宪法以同受其治”。维新派希图在不根本改变封建专制制度的前提下，通过建立君主立宪以实现民主的政治；他们不仅不反对帝国主义，还对西方列强抱有不切实际的幻想；他们看不到人民的力量，不去组织和发动人民，仅仅把变法的希望寄托在没有实权的光绪皇帝身上，“充满着甘愿给地主当奴隶的精神”；在改良的策略上维新派又犯了急进的错误，这就注定了维新运动的终必失败。但是，戊戌变法第一次提出了民主和宪政的问题，并间接证明了为推翻强大的封建统治，革命是必需的。

（二）清末的立宪活动

以慈禧太后为主的封建统治集团虽然镇压了维新派的戊戌变法，但对于清政府“偃然卧于国民愤怒革命之上”的危机也不是没有认识的。特别是在1901年丧权辱国的《辛丑条约》签订后，民不聊生，列强环峙，中国更深地陷入了亡国灭种的危险境地。各地人民的起义和暴动层出不穷，清廷的统治日薄西山，随时有被推翻的危险。1905年的日俄战争，日本以小胜大，使维新派的立宪主张重新抬头，旧派官僚中的许多人也纷纷奏请立宪，如满洲贵族端方说：清廷“亟宜附从多数希望立宪之心，以弥少数鼓动排满之乱党”。于是，原来坚持“祖宗之法不可变”的清政府这时为了维持自己的统治也不得不下诏变法。1905年清政府派五大臣出洋考察各国宪政，以为立宪可以使“皇位永固”，“外患渐轻”，“内乱可弭”；可以假立宪之名欺骗舆论，安抚人心，维护岌岌可危的统治。1906年清政府下令预备立宪，并于1908年9月颁布了《钦定宪法大纲》，确定以九年为期进行筹措预备。

《钦定宪法大纲》共33条，分为“君上大权”及“臣民权利义务”两部分。“君上大权”是正文，有14条；而“臣民权利义务”是附录，只有9条。从结构上就可看出，它的重心在于维护皇帝的权力。在内容上，它确定了皇帝的至高无上的地位和权力，规定“大清皇帝统治大清帝国万世一系，永永尊戴”，“君上神圣尊严不可侵犯”；臣民有言论、著作、出版、集会结社等自由，非按照法律所定，“不加以逮捕、监禁、处罚”；

“臣民之财产及居住，无故不加侵扰”；臣民有纳税、当兵、守法之义务。可见，《钦定宪法大纲》属于一种开明君主专制性质的宪法性文件，以根本法的形式巩固了君主的绝对权力。另一方面，它同意设立议院和审判衙门，并实行有限的分权，最低限度地承认臣民的自由权利，所以略具民主色彩。但即便是这样一个文件也还要等九年以后才能实施。

1911年10月10日辛亥革命爆发，各省纷纷响应，脱离清廷宣布独立，清政府面临覆亡的命运。10月30日清政府用3天时间匆忙起草了名为《十九信条》的宪法性文件，并于11月3日公布，宣布立即实行。这份文件是在革命高潮时期制定的，对皇权作了较大的限制，力图以君主立宪政体来挽救王朝的命运。在内容上，规定了象征性国家元首制，除宣布“大清帝国皇帝万世不易”、“皇帝神圣不可侵犯”外，规定了“皇帝之权，以宪法规定者为限”。《十九信条》主要是对革命者和立宪派的政治承诺，所以对国民的权利和自由只字未提。清朝专制统治者原本不愿意制定和颁布宪法，只是在其统治秩序处于瓦解的最后关头才不得不作出政治让步，所以是“假立宪之名，行抵制革命之实”。但是，《十九信条》不能挽救专制统治者必然灭亡的命运，1912年2月12日，清帝被迫宣布退位，结束了中国历史上最后一代封建王朝。

（三）孙中山的宪政思想

维新运动被镇压下去以后，以孙中山先生为首的民族资产阶级革命派认识到“不革命决不能立宪”，提出推翻封建统治，建立民主共和国的奋斗目标，并且积极开展了反对清朝专制统治的斗争。1905年9月，孙中山联合各反清团体组成“中国同盟会”，提出了“驱逐鞑虏，恢复中华，建立民国，平均地权”的革命纲领。他总结这个纲领为民族、民权、民生的“三民主义”政治理论。民族主义在当时主要是即民族革命，要“驱逐鞑虏，恢复中华”；民权主义就是要“建立民国”，不仅要推翻清政府，更要摧毁中国数千年的君主专制政体，让国民取得自由和平等，即政治革命；民生主义就是要“平均地权”，由国家赎买土地，限制资本主义，消除贫富悬殊，即社会革命。列宁曾分析孙中山的政治纲领，认为它是一个“战斗的、真诚的民主主义”，但其经济政策是“纯粹资本主义的”纲领。在这个纲领中，一个核心问题是实行宪政的要求，但是什么样的宪政呢？孙中山在1906年提出“三民主义”的同时又提出了“五权宪法”的构想。在这个方案中，孙中山首先区分了人民享有的选举、罢免、创制、复决四大“政权”与政府从人民处得到的“治权”；其次，

治权又可划分为五个部分，即按照英美三权分立制划分的立法权、行政权、司法权，再加上中国传统的考试权和监察权，是为五权。其中后两个权力目的在于防止结党营私、任人唯亲、政府专横和腐化堕落的现象。后来，针对处于军阀割据和军阀混战中的国家政权建设问题，孙中山又提出了“军政”、“训政”和“宪政”三时期的说法。孙中山先生在中国首先提出了民主共和的主张，他的宪政理想在于将中国建设成一个自由民主的、人人平等的人民共和国，代表了几代中国人追求幸福的愿望，因而有着历史的进步意义。

二、民国时期诸宪法及宪法性文件

（一）《中华民国临时约法》

辛亥革命后，1912年1月1日成立了南京临时政府，孙中山就任临时大总统，宣告了中华民国的诞生。以孙中山为首的革命派为了把辛亥革命的成果用立法形式固定下来，使“新总统必须遵守”，以防止野心勃勃的袁世凯建立个人独裁统治和颠覆民国，遂于袁世凯就任大总统之前的1912年3月颁布了《中华民国临时约法》（以下简称《临时约法》）。

《临时约法》共7章56条。其主要内容为以下两点：

1.确立民主共和的国家制度。它规定“中华民国之主权，属于国民全体”，并且确认“中华民国人民一律平等，无种族阶级宗教之区别”，否定了封建君主专制制度和封建的等级特权。《临时约法》所建立的国家制度属于议会内阁制，目的在于牵制袁世凯和以后的大总统可能的独裁专制意向。但由于统治权掌握在袁世凯的手里，以此达到控制袁世凯的目的，不过是革命派的一厢情愿。

2.确认了人民的民主权利和自由。《临时约法》充分肯定了人民在国家中的法律地位，确认人民享有人身、住宅、财产及营业权；有言论、著作、游行、集会、结社、书信、居住迁徙、信教之自由；有请愿、陈诉、任官考试、选举与被选举之权。只有在为了“增进公益，维持治安，或非常紧急必要时”，才能对人民的权利和自由依法加以限制。《临时约法》规定人民保有财产的权利和营业之自由，有利于促进民族资本主义的发展。

《临时约法》是中国资产阶级革命的产物，它以根本法的形式确认了辛亥革命的成果，宣告了在中国延续两千多年的君主专制制度的终结。它的制定本是为了制止政权的独裁倾向的，所以并不是孙中山三民主义和五权宪法思想的反映，但它确立了民主共和的国家制度和社会制度的基本原则，规定了人民的基本权利和自由，从而使民主共和的观念深入人心，此后任何复辟倒退的企图都将受到人民的唾弃和抵制

，标志着中国的历史进入了一个新的历史时期。然而，由于诸种原因，革命派“不得已而与反革命的专制阶级谋妥协”，《临时约法》没有能够提出一个反帝、反封建的纲领，甚至默认了西方列强在华的特权和既得利益。随着袁世凯的上台，《临时约法》很快就变成了一张废纸。

（二）《中华民国约法》

1912年4月，袁世凯在北京就任临时大总统，开始了北洋军阀的统治。上台伊始，袁世凯因深感《临时约法》的束缚，便欲以一部反映他的意志的宪法来取代之，以便尽早登上正式大总统的宝座并使自己的权力合法化，为最终复辟帝制铺平道路。但当宪法

草案起草出来后，却是一部比《临时约法》更完善的议会内阁制的宪法即1913年的《天坛宪草》。于是，袁世凯强行解散国会，任命了一个“约法会议”，炮制了《中华民国约法》即“袁记约法”，并于1914年5月1日正式公布施行。“袁记约法”共10章68条，它取消了《临时约法》中责任内阁制的规定和国会对总统权力的限制，确认了大总统至高无上的权力，从而为袁世凯日后登基称帝奠定了基础。

《中华民国约法》公布后，在袁世凯的授意下，参议院通过了《大总统选举法》，确定了终身总统制和世袭总统制，并于1915年改次年即中华民国五年为“洪宪元年”，大封百官，准备于元旦正式登基。但袁世凯的倒行逆施遭到了全国人民的唾弃和反对，于是外国列强、一部分官僚买办、甚至其亲信将领也改变了态度，袁世凯被迫撤销帝制，在全国人民的声讨声中死去，其约法自然被倒入了历史的垃圾堆。

（三）《曹锟宪法》

袁世凯死后，北洋军阀开始分裂，黎元洪宣布恢复1912年孙中山的《临时约法》和根据此约法产生的国会。1923年夏，受到英美支持的直系军阀曹锟，在把当时任总统的黎元洪赶下台后，10月初以武装包围了国会，并以每票5000元的高价贿赂议员“选举”他当上了总统。为了替自己的政府披上合法的外衣，曹锟又让已被收买了的国会赶制了一部宪法，即《中华民国宪法》，又称《曹锟宪法》或“贿选宪法”。这是我国自“戊戌变法”提出宪政主张以后所正式公布的第一部宪法。宪法分为13章，共141条。这部宪法在形式上有以下几个特点：

（1）内容详尽完备，逻辑结构较为严谨，篇章条款较以前的宪法性文件为多。

（2）规定了议会内阁制的政府体制。

（3）立法权由国会两院行使，总统不得否决立法；国会同时行使美国式的弹劾权，可对总统、副总统及国务员提出弹劾。

（4）建立了单一制下具有联邦制色彩的地方制度，各省可以制

定自治法，除有不得设置军队、缔结政治盟约等限制外，享有联邦成员国的权利。

（5）规定了较为广泛的公民权利和自由。

然而，从实质上看，《曹锟宪法》是一部维护军阀独裁统治的文件。因为首先，它的制定本身就不具合法性，不是民主的产物；其次，它虽采用了议会内阁制政体且总统权力有限，但也只具表面的民主形式，既然议员可以贿赂，就很难相信议会会去弹劾总统或推翻政府的政策。“贿选宪法”公布后，受到中国共产党人和以孙中山为首的国民党人及一切进步人士的坚决反对，各派军阀之间的矛盾也日趋激化。1924年10月，直系将领冯玉祥把曹锟赶下台，《中华民国宪法》被废止。

北洋军阀是直接凭借武力掌握政权的武装军事集团，在民主共和思想深入人心的情况下，不得不接过“立宪”的口号进行欺骗，以维护自己的统治。在他们的统治下，政权更迭频繁，每当一个新军阀上台后就匆匆炮制宪法，借以欺骗人民，希望统治得到宪法的巩固。但是，北洋军阀政权的基础是很脆弱的，几乎都是昙花一现，随生随灭。所以，每当宪法刚一颁布，他们的统治就随之而垮台，因而他们的宪法在实际生活中并没有起过什么作用。

（四）《中华民国训政时期约法》

在北伐战争胜利和奉军张学良“易帜”后，国民政府宣告国家已经统一。蒋介石根据孙中山早年提出的“建国三时期”学说，认为“军政时期”已经结束，国家已进入“训政时期”。1931年5月，国民党召开了所谓的“国民会议”，6月颁布了《中华民国训政时期约法》。这是国民党统治时期的一个重要文件，它的有效期一直延续到1946年《中华民国宪法》的公布实施，占国民党统治中国大陆22年间的绝大部分时间。

《训政时期约法》共分8章，89条。其内容主要有：

⑴国民党掌握国家统治权：《约法》确认“训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权”；但在其闭会期间，政权付托中国国民党中央执行委员会执行之，实际上就确认了它的国家最高权力机关地位。

⑵国民党掌握行政权和其他国家权力：《约法》规定由“国民政府总揽中华民国之治权”，“国民政府设主席一人，委员若干人”，但要“由中国国民党中央委员会选任”。

⑶实际确认蒋介石的个人独裁统治：在统治权上，国民党中执委下设一个中央政治会议，作为在全国实行训政的最高指导机关，而其主席正是蒋介石本人；蒋介石是国民党中央委员会委员长，故很容易地就把自己选为国民政府的主席。

⑷有限的公民权利：《约法》虽

然规定了人民的各项权利和自由，但同时又规定政治权利中关键的选举、罢免、创制、复决“四种政权之行使由国民政府训导之”。

从上述内容可以看出，《中华民国训政时期约法》从法律上确认国家权力交由国民党行使，确认国民政府对国民党的隶属关系，实际上确立了蒋介石的最高独裁者的地位，而同时又对公民的权利作出了极大的限制。因此，这部约法从本质上说是一部反民主的、由国民党一党专政的宪法性文件。

（五）《中华民国宪法》

抗日战争是爱国的社会各阶层、各党派共同参加的一场伟大的民族解放战争，战争胜利后的国家政治、经济、社会建设当然也应是全体爱国人民共同进行的。但是，抗日战争结束后，国民党在1946年3月召开的御用国民参政会上，撕毁了是年1月的政治协商会议（旧政协）协议，把中国共产党和其他民主党派提出的关于结束一党专政、召开普选的国民大会、成立联合政府和制定民主宪法的建议置之不理，并于1946年6月发动了全面内战。为了给自己的统治披上合法外衣，并为内战制造理由，在这一年的11月，国民党及其仆从党在没有中国共产党和其他民主党派参加的情况下单独召开伪国民大会，通过了1946年《中华民国宪法》，并于1947年元旦公布。这是国民党政权在大陆制定的最后一部宪法。

1946年的《中华民国宪法》共14章，175条。其内容和特征主要是：

（1）确认了高度集权的政治体制，扩大了总统的权力，规定“总统为国家元首，对外代表中华民国”，他统率全国陆海空军，公布法律，发布命令，行使缔约、宣战媾和、宣布戒严、大赦、特赦、减刑、复权等权力，可以任免文武官员，授予荣典，有权发布紧急命令，只有立法院在事后可以追认或否决，但国民大会对总统的活动有什么直接制约手段。

（2）国民大会毫无实权，只是选举总统、副总统的机关。代表“全国国民行使政权”的国民大会六年改选一次，在六年内既无固定会期，又无常设机关，除了补选、弹劾总统、副总统外，其临时会议的召集权也掌握在总统手中。

（3）五院实际上是总统的工作机构。与《训政时期约法》的规定相似，这部宪法正式确立了“五权分立”制，设立立法、行政、司法、考试、监察五院；总统有权对院与院之间的争执进行协调，所以他实际上凌驾于五院之上，不对任何机关负责。

（4）宪法规定了地方自治制度，但在高度集权的政治体制下，地方实际上只是听命于中央，自治很难得到保障；少数民族的自治权十分有限，制宪时就拒绝了共产党和民主党派提出的保障聚居

的少数民族自治权利的主张。

（5）宪法规定了人民的广泛权利和自由，但是在战争环境下，根本上是既无保障，也是无法实现的。

（6）经济制度上按孙中山先生的民生主义规定了“平均地权，节制资本”的原则，确认了一些国有制度，但在实际上只是为“四大家族”在经济上的利益加上了一层宪法的保护膜而已。

概言之，就形式上看，1947年《中华民国宪法》是制定得比较完备的一部宪法。然而，它所建立的政治制度实质上是为蒋介石个人独裁准备的法律保障；在社会制度和经济制度上虽有许多合理的规定，但实施的结果必将是维护社会上少数人的利益及在华外国资本的利益。特别是在这部宪法公布后不到一年，立法院就制定了一个《动员勘乱时期临时条款》，赋予总统等国家机关以更为广泛的权力，可以中止法律的执行，同时对某些人民权利特别是政治权利作出了严格的限制性规定。这个临时条款的效力一直到1987年才最后终止。随着中华人民共和国中央人民政府的建立，1947年《中华民国宪法》也就被历史所否定了。

三、人民革命根据地的宪法性文件

（一）基本文件

1927年蒋介石背叛革命后，中国共产党在全国建立了许多革命根据地工农民主政权。1931年在江西瑞金召开了全国第一次工农兵苏维埃代表大会，宣告中华苏维埃共和国成立，并颁布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，全文共17条。它规定了共和国政权的性质、任务、根本政治制度和劳动群众的基本权利。这是中国历史上第一部由人民代表机关正式通过并公布实施的宪法性文件。

1937年抗日战争爆发后，中国共产党提出了组织抗日民族统一战线、彻底打败日本侵略者的方针。1941年11月，陕甘宁边区第二届参议会正式通过了21条的《陕甘宁边区施政纲领》。与江西根据地宪法性文件不同，它没有规定阶级革命的任务，相反确认了著名的“三三制”原则，即在由根据地人民选举产生的各级参议会和由各级参议会选举产生的各级政府委员会中，共产党员、党外进步人士和中间派（包括中产阶级和开明士绅）各占1/3；它规定了抗日民主政权的任务和抗日人民的各项权利和自由。

抗日战争胜利后，抗日民主政权让位于无产阶级领导的，以工农联盟为基础的，人民大众的，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的人民民主专政。政权的组织形式也从抗日战争时期实行“三三制”的参议会逐步过渡为人民代表会议。1946年4月，陕甘宁边区第三届参议会通过了《陕甘宁边区宪法原则》，规定了建立新民主主义共和国的基本原

则、政权组织形式和各项基本政策。

（二）主要内容和历史意义

革命根据地的宪法性文件的主要内容可以大体上概括为以下几个方面：

1.提出了明确的反对帝国主义、封建主义的政治纲领，反映了中国人民的根本意志和利益。如《中华苏维埃宪法大纲》规定工农民主专政政权的目的是“消灭一切封建残余，赶走帝国主义列强在华的势力，统一中国”，并且提出了没收地主阶级土地等相应的政策。《陕甘宁边区施政纲领》提出了要实行抗日民族统一战线，“为保卫边区、保卫西北、保卫全中国，驱逐日本帝国主义而战”，同时提出了限制封建剥削的减租减息的政策。

2.确认了根据地政权的性质和政权的组织形式。《中华苏维埃宪法大纲》规定：根据地政权“是属于工人、农民、红色战士及一切劳苦民众的”。《陕甘宁边区施政纲领》则确认抗日政权除了对日本帝国主义、汉奸、亲日派专政外，要团结边区内部各阶级、各抗日党派，在政权中实行“三三制”，扩大政权的基础。三个时期的苏维埃、参议会、人民代表会议都由人民民主选举产生，是人民行使国家权力的机关，政府由其产生，对其负责。

3.规定了根据地人民的广泛的政治经济权利，人民有言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙等自由和受教育的权利，并且特别强调了男女平等和民族平等；还着重从制度上、物质条件上保障这些权利的实现。

4.规定了根据地内的各项政策，如经济、文化和司法等方面的政策。

由于革命根据地不是全国性的政权，除规定的任务以外，其宪法性文件的多数条款所要解决的主要问题也不具有全国性，它们的革命性重于建设性，因而它们在形式上和内容上都不甚完备。在当时的战争环境和各个革命根据地分割的情况下，这些文件不仅只在局部地区有效，而且在实施上也有很大的局限。但是，它们又都具有相当的人民性和民主性，同当时存在的《训政时期约法》、《中华民国宪法》形成了鲜明的对比，有本质上的不同。它们是根据地民主建政的经验总结，为建国后的制宪提出了宝贵的经验。