章程是高职现代大学制度建设的突破点
以章程为核心推进现代大学制度建设
政策与商法研究以章程为核心推进现代大学制度建设邱福军(重庆警察学院科研处，重庆401331)摘要：面对世界大学的发展潮流和十八大关于依法治国基本方略的新要求，加强章程建设对时代发展进步具有重要意义。
其对建立完善现代大学制度的作用主要体现在做好顶层设计等方面。
在下步工作中，要从发挥章程的统领和推动高校改革作用等方面予以加强。
关键词：章程；见代大学制度；建设；完善中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10. 19311/ki. 1672-3198. 2016. 10. 064章程是一个组织的纲领性文件。
现在大学制度必以章程为载体并作为运行的根本依据。
在我国过去几十年的办学历程中，要么是没有章程，要么是仅仅作为摆设。
面对世界大学的发展潮流和十八大关于依法治国基本方略的新要求，我们必须以章程建设为核心建立完善现代大学制度。
1新形势下加强章程建设的意义1.1健全内部治理结构，推动高等教育管理体制创新办学自主权一直是我国高等教育领域改革的核心和主要难点。
高校此次目标制定章程不是简单贯彻上级教育行政主管部门意志，而是要借此赋予现代大学制度内容并形成完善的内部治理体系。
而高校治理体系涉及到政府、社会和高校内部等各方面关系的明确定位和调整等管理体制机制改革等问题。
1.2落实依法治国方略，突显规则约定和法治意识从程序上，章程要按相应的民主程序产生。
在内容上，高校的改革与发展目标、思路、措施都须在章程中施以规则化表达。
有利于牢固树立以规则为先的守法意识，进而从制度上减少大学发展中人为造成的不稳定和折腾，甚至倒退，进而切实推动高校的管理和运转向治理结构及其功能转变。
1.3强化章程严肃性，突出开放式监督从行为的性质比较来看，现在的大学章程制定和颁布不再是高校的内部行为，而是要由上级教育管理机关做出批复、核准，然后公开公布，有点类似于政府条例的特征，更加体现了大学章程在国家法治体系中的严肃性。
为此，依据生效章程，高校内外都可以对高校的办学活动进行不同范围与程度的监督。
试论大学章程的主要功能在高职院校现代大学制度建设中的实现
展和 人才 培养 的高地 ，在 国家 发展 中 占据 了举足 轻重 的地 位 。大学 章程 已经 脱 离 了与 国家或地 方 政府 教育 法规 混合 的状 态 ，获得 了独 立 的法 律地 位 ，成 为现代 大学 自 治理 我 的 总纲 目前 ，在大 学制 度发 展 比较成 熟 的 国家 或地 区 ，
机构 、权 力运行 、办学 目标 、人才 培养 方 向、学 科专 业 设
大 学 自我 治理之 间 的纽 带 ，特 许状 也 是 当时教 育立 法 的主
要 形式 ，但还 不 是现代 意 义上 的大 学章程 。
置 、经 费筹措 、学位 授 予、 教师聘 任等 各方 面 的管理 起 到 基本 法 的作用 。作 为 国家法律 、教育法 规和 大 学具体 规 章 制度 的 中转站 ，大 学章 程是 大学 的 “ 法 ” ，是抽象 的高 宪 度概 括性 的规 范 ，体现 组织 结构 和权 力运行 的基 本 态势 ， 大 学各利 益相 关方 的利 益诉 求和 基本 的办 学方 向。大学 章
程 具有 维护 大学 自治和 学术 自由、建 构大 学 治理结 构 、促
数 百 年岁 月沧 桑 ，从 １世 纪 意 大利 的波 隆那 大 学 ，到 ２ １ １年洪 堡创 办 的 “ 一所 具有 现代 意义 的大 学 ”德 国柏 ８０ 第 林 大 学 ，再到 当代 大学 。大 学 的功 能和影 响力 日渐 扩 展 ，
我国高校章程建设的问题与对策
我国高校章程建设的问题与对策我国高校章程建设起步较早，但过程较为曲折。
2015年底，高校基本实现“一校一章程”的目标，章程建设初见成效，但当前仍然存在着文本“千校一面”、内容“笼统不清”和执行“严重乏力”等问题。
问题的根源在于政府放权不到位、高校对章程和自身的认识不够清晰，以及监督机制不够完善等。
推进高校章程建设，必须在国家建构的语境中理性地认识章程的地位和作用，增进对章程和高校自身的研究，加强对章程实施的监督以及深化政府的治理模式改革。
标签：高校章程；现状；问题；策略高校章程是根据高校组织属性制定的关于高校组织体系及其运行规范的基本制度，是高校内部治理的“母法”。
推动高校章程建设是推进高校内部治理的基础性工作。
我国高校章程建设起步虽早，但连续性较差，未能有效积累章程建设经验，以致目前的章程建设工作处于艰难探索之中。
因此，对章程建设历史进程中的经验、教训以及章程建设在当前出现的问题和遭遇进行详细的探究，将深化高校章程建设的探索，推进高校章程建设的历史进程，并推动我国高等教育改革的纵深发展。
一、我国高校章程建设的历史与成绩我国高校章程建设起步较早，但到新中国成立初，依旧只有北京大学等少数高校制定和出台了章程[1]。
新中国成立后，高等教育长期受国家计划和法令的调节，国家指令经常直接渗透进入高校内部事务，章程建设进程几近中断[2]。
改革开放以后，随着国内政治经济体制改革的逐步推进，各级各类学校的自主权相对增强，与之配套的自治制度建设开始受到重视。
鉴此，国家分别于1995年、1998年颁布《教育法》和《高等教育法》，强调章程在各教育机构，尤其是高等学校申请和设立中的前提性地位，以法律的形式为章程建设提供根本性的制度支持。
随后，教育部发布《关于加强教育法制建设的意见》和《关于加强依法治校工作的若干意见》，强调依法治校、依法治教的重要性，并敦促高校尽快制定、完善章程，按照章程依法自主办学。
但统计数据显示，到2007年《关于报送高等学校章程材料的通知》发布以后，全国共563所高校（包括本、专科高校和独立学院）报送了章程或章程草案，仅占当时全国高校总数的21%[3]，章程建设的成效并不明显。
对制定高职院校章程的几点思考
对制定高职院校章程的几点思考大学章程是衡量现代大学制度建设水平的重要标志。
本文通过梳理学者对大学章程的定义，探讨了高职院校章程的定义与职能；通过分析目前我国高职院校普遍缺乏章程的原因，从国家法律要求、市场竞争要求、组织机构要求、现代大学要求等几方面提出了制定高职院校章程的必要性及制定高职院校章程的原则、内容和制定程序。
[标签]制定高职院校章程现代大学制度大学章程是在国家法律框架下制定的学校内部的“基本法”，是高校成为法人的基本要件。
高职院校办学规模日益扩大，如何保证办学自主权并办出高职特色，改革不适应大学内外部环境变迁的管理制度，已经成为高职院校管理不可回避的重要问题。
建立高职院校章程是构建现代大学制度的重要措施，是高职教育内涵式发展的必然要求。
一、大学章程定义及职能(一)大学章程的定义在《现代汉语词典》中，“章程”指“书面写定的组织规程或办事条例”。
有关大学章程的定义问题，我国首部《学校章程》专著的作者陈立鹏把章程定义为“学校章程是为保证学校正常运行，主要就办学宗旨、主要任务、内部管理体制及财务活动等重大的、基本的问题做出的全面规范而形成的自律性基本文件”。
另有学者认为，“高等院校的章程是指为保证高校工作正常运行，就办学宗旨、内部管理体制和各项重大原则制定的全面的规范性文件”；“大学章程是指，为保证学校自主管理和依法治校，根据教育法等法律法规的规定，按照一定的程序，以条文形式对大学的重大的、基本的事项做出全面规定而形成的规范性文件”；“章程是指为保证学校教育教学活动的正常运行，主要就办学宗旨、内部管理体制及财务活动等重大的、基本的问题做出全面规范而形成的自律性的基本文件，是学校自主管理的基本依据”；等等。
(二)高职院校章程的定义基于以上对大学章程的定义，笔者认为，高职院校章程应当是根据《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》等法律法规，针对高职院校的办学定位与特点，由高职院校的举办者或其委托机构及其他利益相关者共同制定的，并经批准举办学校的机关批准，以书面的形式制定的涉及高职院校性质、宗旨、任务、组织结构、教师与学生基本权利与义务、校企合作等重大的、基本的事项所做出全面规定而形成的纲领性文件。
大学章程对于我国现代大学建设的意义【王枬】
大学章程对于我国现代大学建设的意义【王枬】大学章程之于大学，如同宪法之于国家。
可以说，《章程》就是学校的根本大法，上承国家法律法规，下启学校规章制度。
《章程》一经核准，将在较长的时间里保持稳定，成为学校今后发展的指南和宣言。
一、章程修订对于大学的意义新中国成立之初，在计划经济体制下，大学管理采取了政府高度集权管理的模式，一切事务都由政府来“计划”，当时的大学既没有也无必要制定章程。
1992年，在党的十四大明确提出我国要建立社会主义市场经济体制之后，大学与社会的联系日益紧密，参与民事活动的频率也越来越高。
大学只有具有法人资格，才能依法独立承担民事权利和义务。
而且，民法规定，法人的设立，必须提交章程等基本文件。
因而，大学要具有法人资格，成为独立自主的民事主体，就必须有自己的章程，高校的章程开始受到人们的重视。
1995年，我国颁布的《教育法》明确规定，“设立学校及其他教育机构，必须具有组织机构和章程”。
随后在1998年颁布的《高等教育法》、2003年7月教育部发布的《关于加强依法治校工作的若干意见》中，都对大学章程的法律效力、内容、重要性等作了相关规定。
2006年，教育部倡导高校要将章程制定“作为学校加强现代制度建设，推进依法治校的重要抓手”，一些高校的“章程”开始陆续公布。
不过，当时全国可供参考和借鉴的章程文本和制定经验并不多，各高校均是在积极探索中前行。
2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》指出：“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度”，“依照章程规定管理学校”。
教育规划纲要颁布后，我国高校的大学章程制定工作开始提速。
国家围绕大学章程连续出台了一系列政策法规，这些法规对高校章程制定的原则、内容、程序、监督等环节进行了全面规范。
由此，制订符合现代大学制度要求的大学章程，根据章程依法治校成为各高校现阶段的重要工作和紧迫任务。
修订章程除了是履行法定义务，实现学校依法治校、依法自主办学的必然要求外，就学校自身发展而言，有以下三个方面的理由：第一，章程修订是落实全面推进依法治国要求的重要举措。
以章程为核心的高职院校治理体系和治理能力建设
高职院校治理能力建设的关键要素
完善治理结构
建立科学合理的内部治理结构，明确校院 系三级管理职责，强化教授治学和学术自 主权。
推进民主管理和监督
加强教职工参与学校管理的渠道和机制， 建立健全的监督体系，确保治理行为的公 正性和透明度。
制定和执行治理制度
建立健全的治理制度体系，包括决策、执 行、监督等环节的制度，确保治理行为的 规范性和有效性。
2. 建设内容
该高职院校从章程入手，重新梳理了学校的组织结构和权力运行机制。同时，加强了对学术和行政权力的监督和制约 ，确保两者之间的平衡。此外，还积极推动学校各部门的信息化和数字化建设，提高治理效率。
3. 成效
经过治理改革，该高职院校的治理结构更加清晰，权力运行更加规范。学术和行政权力之间的平衡得到 了有效保障，学校的整体办学水平得到了进一步提升。同时，信息化和数字化建设也使得学校的治理效 率得到了显著提高。
树立法治观念，强化依法治校的意识，推 动形成崇尚法治的校园文化氛围。
推进信息公开
加强与利益相关者的合作
加强信息公开工作，提高学校工作的透明 度，增强社会对学校的信任和支持。
积极与政府、企业、行业等利益相关者合 作，形成协同育人的良好局面，提升学校 的整体竞争力。
04
以章程为核心的治理体系和治 理能力建设
案例三：某高职院校治理能力提升及其影响
要点一
1. 背景介绍
某高职院校为了适应新时代的教育需 求和外部环境变化，决定以提高治理 能力为核心，推动学校的发展。
要点二
2. 建设内容
该高职院校从多个方面入手，包括制 定和完善章程、加强学术和行政权力 的协调与制衡、优化组织结构、提高 信息化水平等。同时，学校还注重加 强与外界的联系和合作，提高自身的 社会影响力。
建立现代大学制度需先制定大学章程
建立现代大学制度需先制定大学章程摘要：大学章程是衡量现代大学制度建设的重要标志。
目前我国高职院校普遍缺乏章程，制定大学章程是国家法律要求，能推动高职教育管理体制改革，促进高职院校办学自主权的落实，完善现代大学法制体系建设，是内涵式可持续发展的必然要求。
关键词：高职院校；章程；现代大学制度大学章程作为现代大学制度的重要内容，对促进高等学校内部管理由传统人治走向现代法治，变自上而下的行政管理为上下互动的民主管理，实现管理科学化、规范化、制度化具有重要价值，对落实高等学校办学自主权，理顺高等学校内外部法律关系，促进高等学校可持续发展具有重要意义。
加强高职院校章程建设，是实现科学发展观、走内涵发展的需要。
一、制定大学章程是法治的要求《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）关于设立学校及其他教育机构的第一项基本条件就是“有组织机构和章程”，《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职教法》）规定学校及其他教育机构行使的首要权利就是“按照章程自主管理”。
《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高教法》）详细规定了高等学校章程的内容、制定修改、审批程序。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2022-2022年)》提出要“大力推进依法治校”，“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度，依法办学，从严治校，认真履行教育教学和管理职责。
”高职院校章程是指导高职院校办学的“根本法”，是制定其他规章制度的基础和依据。
制定章程能推动高职院校依法自主办学，从人治管理转向法治管理。
章程既是举办者对高职院校进行监督的依据和手段，更是高职院校自主办学、依法治校的法律基础和重要保证。
加强制度建设，构建现代高职院校制度，已成为高职教育改革与发展的方向和趋势。
章程是高职院校制度变革的结果，是现代高职院校制度的重要载体和书面表达。
章程和现代大学制度两者都重点关注高职院校内部治理结构以及高职院校与政府、社会的关系。
由于诸多主客观原因，许多高职院校都没有制定章程，即便少数制定了章程，也只是流于形式。
以完善大学章程为契机深入推进现代大学制度建设
以完善大学章程为契机深入推进现代大学制度建设制定和完善大学章程是推进依法治校的战略举措。
西南大学坚持以党的十八大和十八届三中全会精神为指引，深入贯彻落实《国家中长期教育改革与发展规划纲要》，以章程建设为契机，不断优化内部治理结构，积极探索建立现代大学制度。
一、深化对现代大学制度的认识2005年，西南大学由原西南师范大学和西南农业大学合并组建而成。
合校之初，学校面临如何实现深度融合与科学发展的问题，其核心在于构建一套顺应高等教育发展形势、符合学校办学实际的现代大学制度体系，而大学章程就是这套制度体系的灵魂。
随后，学校领导统一认识，把章程建设作为重点工作，精心组织，全面启动《西南大学章程》制定，并于2007年完成。
章程的制定与实施有效推进了文化理念的相互交融与认同，以及大学精神的塑造，对学校健康稳定发展起到了积极作用。
随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要》和《高等学校章程制定暂行办法》的发布，国家层面强调大力推行教育体制改革，积极倡导建立中国特色现代大学制度。
同时，西南大学事业发展也进入了新的发展阶段，学校需要进一步总结改革实践成果，凝练办学理念和价值追求，深化管理体制与运行机制改革，明确政治、行政、学术等各种权力主体的关系以及内外部关系。
为此，学校于2012年启动了章程修订，并以此为抓手，不断推进制度建设，优化内部治理结构，努力为构建中国特色的现代大学制度奠定基础，为促进学校科学发展提供保障。
二、找准“六个结合”的章程建设路径学校章程修订历时两年多，文本15易其稿，最后形成了10章115条1.2万余字的章程文本。
在章程修订过程中，学校不断深化对高等教育体制改革的认识，遵循高等教育发展规律，结合学校的办学特色和发展现状，精心组织、深入研究、凝聚共识，明确了“六个结合”的工作路径：1.守望传统与改革创新相结合在章程建设过程中，一方面，我们对学校事业改革发展的实践进行了深度反思，将优良传统和改革成果载入章程予以固化。
高职高专现代大学制度建设与学校治理.
一、高职高专院校的章程建设
《学校章程》是高职高专院校实施学校 内部管理运行的全局性、纲领性文件， 是学校自主管理、自我约束、依法接受 监督的基本依据,对明晰学校与社会以及 学校内部各种关系，确立学校的法律地 位和办学自主权，规范学校行为，维护 各方合法权益，提高办学水平具有重要 的引导、规范和保障作用。
师生员工参与章程起草制订的过程，是 学校办学思想观念广泛深入研讨的过程， 是普遍进行依法治ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ和民主政治建设的 教育过程。
（四）高职高专院校章程的基 本构成
《承德石油高等专科学校章 程》于2007年9月29日正式颁 布。章程分序言和正文两部 分，正文共7章69条
章程框架
共分序言、总则、学校的功能和教 育形式、学生学员及校友、教职员 工、内部管理体制、经费资产后勤、 附则等八个部分。；
二、构建高职高专现代大学制度 的运行体系
1998年《高等教育法》的颁布，法律意 义上的规定；
大学建设与国际交流，关注发达国家著 名大学的办学经验；
加入WTO，高等教育国际竞争； 我国高等教育改革，涉及制度性障碍； 高等学校愈加关心自身的建设和发展； 现代企业制度的影响。
我国建立现代大学制度面临的 主要问题
一是外部关系问题。如举办者与管理者 合一，政府直接管理大学。大学法人地 位不明确。大学承担了超越于大学目标 的职能等；
二是高校内部管理体制存在的缺陷。运 行中存在着党政分工不清，学校内部学 术权力的缺失及学术权力与行政权力的 失衡，学生权益保障等问题。
高职高专院校根本制度建立的外部依据 是《中国共产党普通高等学校基层组织 工作条例》和《高等教育法》；
高职高专现代大学制 度建设与学校治理
承德石油高等专科学校 党委书记 王纪安
大学章程是建立现代大学制度的基石
大学章程是建立现代大学制度的基石章程代表着特定的历史传统、精神理想和办学特色，是保障大学自主权利的基础。
大学章程只有得到真正落实和认真遵循，才不会流为一纸“具文”。
要防止制定章程时对法律法规的简单套用、平移和过度“借鉴”其他高校的现成模式。
近日，教育部核准了首批6所高校的大学章程，这标志着我国建设现代大学制度迈出了坚实的一步。
这不仅体现了党的十八大以来，尤其是十八届三中全会关于教育改革总体战略的具体化实施和制度化实践，更表明了以大学章程为基石来推进高等教育发展的时代理念，为我国高校的法治化、理性化发展指明了前进方向。
自2006年起，针对高等教育的法治化发展，我国施行了许多重大举措。
在《高等教育法》中明确提出大学章程的基础性地位，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确提出要加强大学章程建制。
2011年教育部的《高等学校章程制定暂行办法》，强调章程对建设现代大学制度的架构性和基础性作用，详尽地规定了大学章程制定的宗旨、原则、内容和程序以及核准和监督等重要事项。
在总体上，形成了以宪法为核心的法律法规体系，为促进高等教育的改革与发展、推动现代大学制度的建设奠定了坚实的法律支撑。
建立现代大学制度，是适应世界潮流和大学发展趋势的必由之路，是完善大学治理结构和增进大学教学、科研、社会服务三大功能的基础。
章程是现代大学制度的载体和治理的根本理据，代表着特定的历史传统、精神理想和办学特色，是保障大学自主权利的基础。
在大学章程中，明晰地规定了管理方式、治理结构、维护教育教学秩序和师生员工的权利义务以及纠纷的解决和救济方式等。
通过大学章程来规范和优化治理结构，促进内涵式发展，明晰大学、政府与社会的关系，能够有效地发挥现代大学的功能，推动社会经济与精神文明建设。
从教育部核准的6所大学的章程内容来看，其主旨是围绕办学自主权的理念建立现代大学制度。
在内部治理方面，强调大学章程的“宪章”地位和功能，明确注重权利主体和权力关系的合理范围；在外部关系上，明确大学与其他社会主体的权利义务关系。
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章程是高职现代大学制度建设的突破点
章程是指导高等院校办学的基本准则，也是实现依法治校的根本保证。
《教育规划纲要》明确出：“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。
”到20XX年，高等学校要完成“一校一章程”的目标。
作为高等教育的重要组成部分，高职院校无疑也需要制定章程来规范自己的办学。
自《高等学校章程制定暂行办法》颁布以来，高职院校普遍加快推进章程建设，但总体上还处于缺失状态，在一定程度上制约着高职院校自身的改革与发展。
高职教育是高等教育的重要组成部分，既有高等教育的一般性，又有职业教育的特殊性。
高职院校建立现代学校制度，既应当具有一般大学的共性特征，也应当有与其自身办学目标相适应的个性特征，其内涵应该具有咼等职业教育的鲜明属性。
因此，有别于本科院校，高职院校章程应当凸显高职教育特征、适应高职人才培养要求，并且尽可能彰显特色或个性，避免“千校一面”的情况出现。
完善治理结构、实现依法治校，是高职院校章程制定的核心内容。
包括高职院校在内，高校治理结构分为内、外两个方面。
外部治理结构主要指学校与举办者关系，具体体现在：通过明确
双方权利与义务，进一步“落实和扩大办学自主权”。
落实和扩大办学自主权，一直以来是高校和社会广泛呼吁的改革焦点。
早在1979
年12月6日，苏步青等教育界知名人士就呼吁“要给高等学校一点自主权”。
依法落实和扩大高校办学自主权，是当前我国高等教育管理体制改革的一项重要任务。
落实和扩大办学自主权，首先是政府的职责，需要政府转变高校管理职能。
另外，高校作为办学自主权的实施主体，须建立更加完善的内部治理结构和监督制约机制，为更好地行使办学自主权奠定基础。
高校内部管理体制通常被概括为16个字：党委领导、校长负责、
教授治学、民主管理。
这是处理学校内部各种关系的一种规范体系。
关键在于，在运行层面上如何具体设计和实施。
作为近年来快速发展起来的新型高等教育类型，高职教育制度体
系大多沿袭本科院校的传统。
当前，多数公办高职院校与本科院校机构设置和管理模式相似，同质化倾向严重。
因此，高职院校应当减少管理层次，提高管理运行效率，构建适合高职人才培养的“服务型” 管理体系和“扁平式”管理结构，形成责权利相统一的、有利于科学发展的高职教育管理体制和运行机制，从而增强高职院校服务社会的能力，形成适应经济社会发展、与市场需求和劳动就业紧密结合的服务型高职教育体系，这是高职院校制定大学生章程需要予以重点考虑的问题。
此外，章程应当凸显“办学以学生为本、发展以教职工为主”的基本理念，注重保障教职工和学生的基本权利。
明确师生依法参与学校管理的形式并完善学生权益的保障机制。
国外包括我国港台地区一些高水平大学章程在这方面多有所体现。
例如，巴黎第一大学的决策机构是行政管理委员会，设成员30名，其中14名在职教师、研究员, 5名正式学
生代表和5名候补学生代表，3名非教学科研人员、图书馆人员和同类人员的代表。
香港大学由校务委员会管理大学的事务，其中有4名全职教师、1名不属教师的全职大学雇员、1名全日制本科生、1名全日制研究生。
教师、学生代表占全部成员的近30%
大学章程是衡量现代大学制度的重要标志，也是建立现代大学制度的突破点。
尽管不同国家（或地区）的高校组织结构差异很大，我们不能完全套用别人的模式，但国外以及港台地区高水平大学的做法，还是十分值得我们学习和借鉴的，应当结合自身实际建立健全师生参与机制并在章程中有所体现，通过建立相应制度确立各利益相关者在学校重大事务决策中的应有地位。
（顾斌苏州工艺美术职业技术学院副教授）。