_安徽省长江河道砂石资源利用与思考

第27卷第1期水 利 经 济

2009年1月Vol.27No.1Journal of Economics of Water Resources Jan.2009

作者简介:周建春(1971)),男,安徽无为人,高级工程师,博士研究生,主要从事水利工程项目管理研究。

安徽省长江河道砂石资源利用与思考

周建春

1,2

(1.河海大学商学院,江苏南京 210098; 2.安徽省长江河道管理局,安徽芜湖 241000)

摘要:总结了安徽省近年来在长江砂石开采中的做法,分析了长江砂石资源开发利用中存在的问题,认为开发利用砂石资源应明确资源产权,实行统一管理;修订采砂规划,加强基础性工作研究;加强制度建设,坚持有偿许可采砂制度;加强政策研究,提高砂石资源配置效率;坚持市场调节,实

现砂石利用途径多元化;加强监管能力建设,确保采砂安全有序;加强各部门间的沟通与协调,形成采砂管理合力;对非法采砂者高压严打,防止资源流失。

关键词:长江;砂石资源;资源利用;产权界定;安徽省

中图分类号:F40719 文献标识码:A 文章编号:1003O 9511(2009)01O 0067O 04 为能给沿江经济建设提供优质的建筑砂料来源,长江采砂管理必须坚持堵疏结合的原则,在保持对非法采砂高压严打的同时,有序推进规划可采区的开采工作[1]。随着5长江河道采砂管理条例6(以下简称5条例6)的颁布实施和5长江中下游干流河道采砂规划报告6(以下简称5规划6)的批准执行,安徽省组织对几个规划可采区内的江砂进行开采,积累了经验。本文总结安徽省长江砂石开采中的做法,分析存在的问题,以更好地促进长江砂石资源开发利用。

1 长江安徽段砂石资源利用基本情况

111 江砂禁采情况

安徽省长江干流河道采砂始于20世纪80年代后期,于20世纪90年代形成规模,并演变成滥采乱挖、管理失控的局面。非法采砂一度加剧了长江岸坡的崩坍强度,严重影响了河势稳定、防洪及航运安全。为有效控制长江采砂管理,安徽省人民政府于2000年10月23日施行5关于在长江河道安徽段禁止采砂的规定6,对长江河道安徽段实行全面禁止采砂,禁采期为2年,即从2000年10月23日起至2002年10月22日止。2002年10月23日,安徽省人民政府又出台5关于延长长江河道安徽段禁止采砂期限的通知6,将长江河道安徽段禁止采砂期限延长半年,即将禁采期延长至2003年4月22日。此后,为巩固禁止采砂工作取得的成效,依照5条例6规定和

国务院有关部门的要求,为依法做好长江河道解除禁止开采江砂的准备工作,避免解禁后采砂管理出现混乱局面,安徽省人民政府发出5关于继续延长长江河道安徽段禁止采砂期限的通知6,继续延长长江河道安徽段禁止采砂期限,解禁的具体期限由安徽省人民政府另行通知。经过4年的禁采,长江河道上的砂石乱采现象得到了有效遏制。112 规划可采区情况

长江安徽段长416km,河道内水量及泥沙主要来自湖口以上干支流。据大通水文站史料记载,长江安徽段历年最大流量为92600m 3

/s,最小流量为4620m 3

/s,多年平均流量为28900m 3/s 。大通站1951~2000年平均输沙量为4133亿t,多年平均含沙量为01486kg/m 3

,多年平均悬移质中值粒径为01017m m 。期间最大年输沙量出现在1964年,为6178亿t,最小年输沙量是1994年,为2139亿t 。据实测资料分析,悬移质输沙量约占总输沙量的9918%,输沙量年内分配与流量分配规律相似,主要集中在汛期5~10月份,约占全年的80%~90%。

安徽省长江干流河道基本上为江心洲十分发育的分汊河道。河道内汊江众多,流态复杂,洲滩消涨,主支汊冲淤兴衰,深泓线左右摆动不定:有的河段为单向冲淤变化,有的河段呈周期性交替变化。为科学合理地开发利用长江砂石资源,水利部批复安徽省共有10个规划可采区,涉及东流、官洲、安庆、太子矶、铜陵、黑沙洲、芜湖、马鞍山等8个河段。

批准年度可开采砂石总量为930万t,总的采砂船为28艘。

2可采区开采的主要做法

211落实配套规定,做到有章可依

5条例6的施行理顺了长江河道采砂管理体制,明确了各部门的管理职责,对长江采砂实行统一规划制度和采砂许可制度。以5条例6和5规划6为基础,安徽省人民政府制定了5安徽省<长江河道采砂管理条例>实施办法6,安徽省水利厅先后制定了5安徽省长江河道采砂申请审批暂行办法6、5安徽省长江河道砂石资源开采权招标拍卖办法(试行)6、5安徽省长江河道采砂现场监监督管理办法(试行)6、5安徽省长江河道砂石资源费征收使用管理实施办法6和5安徽省长江河道砂石资源费分配使用实施细则(试行)6,这一系列规定和文件使长江河道采砂管理步入有章可依的轨道。

212落实管理责任,做到分工明确

在对可采区验收认定符合开采条件的前提下,由采区所在市人民政府就采砂管理工作向安徽省水利厅做出管理承诺,经批复同意后对申请的规划可采区实施解禁。对通过公开竞争方式依法取得采砂经营权的买受人,由安徽省水利厅发放河道采砂许可证,实行一船一证,统一编号。安徽省长江河道采砂管理局受安徽省水利厅委托,承担长江河道采砂审批工作中有关文书发放和许可证公告等具体工作,并负责对解禁可采区的监督检查。可采区所在市、县的水行政主管部门及其采砂管理机构负责对采区现场进行监督管理,公安、交通等行政主管部门则按照各自职责,协助做好长江采砂的监督管理工作。

213坚持安全第一,实行技术论证

为确保防洪安全和河势稳定,对10个规划可采区统一进行了水下地形测量和采砂可行性论证,编制了5安徽省长江河道采砂规划实施方案6报安徽省人民政府审查批准。对组织开采的五个规划可采区,均在申报解禁之前,要求采区所在地市或县(区)采砂管理责任主体委托有资质的测量和设计单位分别重新进行可采区水下地形测量和可行性论证。只有在技术论证的结论为对河势稳定、防洪安全和航运安全没有明显影响时,安徽省水行政主管部门才可能对该采区发放采砂许可证。

214坚持市场手段,确保公开、公正

各采区的招标拍卖工作在省水利厅的监督指导下,遵循公开、公正、择优的原则进行,由采区所在地市级水行政主管部门作为出让主体,运用市场竞争机制,采取密封递价方式进行公开拍卖出让。拍卖出让公告事先在公开发行的市级以上报纸、安徽省水利信息网、安徽省水利招投标网和安徽省长江河道采砂管理网上向社会公开发布。省、市两级水行政主管部门及相关机构均采取集中办公,对竞买人的资格审查以及重要事项的决策,进行集体研究决定,实行阳光操作,有效地防止了腐败行为的发生。在召开拍卖会之前,市级水行政主管部门还向竞买人现场展示采区砂样,召开风险提示会,以增强竞买人的风险意识。

215协调部门关系,明晰征收费用

5条例6规定,对在长江宜宾以下干流河道内从事的采砂活动,实行/一证0(河道采砂许可证)、/一费0(长江河道砂石资源费)的管理制度,采砂者须缴纳长江河道砂石资源费2元/t。除缴纳长江河道砂石资源费外,买受人还须缴纳采砂经营权出让费,具体金额根据受让情况确定。最初的黄泥滩采区经营权拍卖出让价22168元/t,此价格一出,当时被认为是天价和非理性报价,从事后操作来看,也未能得到顺利实施。此后几次出让价格分别为6152元/t, 6158元/t,13197元/t,919元/t,6162元/t。几年来,可采区内共许可开采江砂315万t,收取砂石资源费630万元,取得江砂经营权出让收入2926万元。

采区买受人还得向相关部门缴纳有关费用,为统一标准,便于征收,以芜湖市黄泥滩采区为例,采区买受人还须按以下项目和标准缴纳相关费用:1按销售收入(不含税价)的6%向国税局缴纳增值税;o向地税局按015元/t的标准缴纳资源税,按增值税7%的标准缴纳城市建设维护费,按增值税3%的标准缴纳教育附加费,按增值税1%的标准缴纳地方教育附加费,按销售收入2%的标准缴纳所得税,按销售收入6j的标准缴纳地方水利建设基金;?向港航、海事部门缴纳船舶港务费(每3天(不足3天按3天计)计为进出港各一次,每进港或出港一次,分别征收进口或出口船舶港务费0155元/t)、护航费(若采砂船申请护航,按规定收取费用)、运砂船航养费、运管费、船舶港务费、货港费(实行打捆,按115~118元/t收取);?向其他部门缴纳航行公告费(根据报纸等媒介类型及版面大小收取)和航标设置及维护保管费(采区专用航标委托芜湖航道处设置,航标产权归其所有,整个开采期间,每个航标设置及维护保管费5万元)。

216严格现场监管,保障有序开采

为严格监管进入采区作业的采砂船能够按照河

道采砂许可证的规定进行开采,防止越界偷采或不按实计量等违规行为发生,以保证采区的正常秩序,采取的措施有:明确现场监管主体;制定现场监管制度;加强现场监管力量;设置安全航行标志;建立远程监控系统等。

3江砂资源利用存在的问题

311资源的产权定性

砂石是长江河床的组织部分,是长江河势变化的重要动因。江砂又是一种资源,具有一定的流动性。从不少长江采砂后的补给情况来看,合理的开采并没有减少所采地的江砂资源,一般都能及时得到补给,这使不少管理人员产生了错误认识:不采白不采,在自己所辖区域多采,上游与邻近区域砂石会给予有效的补充。这种认识的产生,主要由于江砂的资源产权归属没能得到很好的界定。宏观上江砂资源属于国家所有,这是没有问题的,但对到底由谁来代表国家行使这种权利,没有统一的认识和规定。目前省际边界河段由长江水利委员会行使管理权,市属边界河段一般由各省协调管理。即使采区所在地明确为一个独立县区管理,也涉及邻近水域的影响问题,及各种利益的博弈问题,因此,在利益分配时也矛盾重重。由于公共资源的产权概念模糊,外部成本不会转化为内部成本,所以经常被过度使用,出现哈丁用/公用地悲剧0所描述的追求最大化利益的个体行为导致公共利益受损的恶果[2]。

312规划基础条件发生重大变化

由于近年来长江上游和沿程的水土保持工程,特别是2003年6月1日起三峡工程蓄水等原因,长江中下游来水来沙条件发生了重大变化。2001~ 2006年长江大通站年输沙量分别是2176亿t,2175亿t,2106亿t,1147亿t,2116亿t,01848亿t,均低于多年平均输沙量,尤其2006年的输沙量已不足多年平均值的20%。

313总量控制与资源统一管理

5条例6要求因吹填造地从事采砂活动的单位和个人依法申请河道采砂许可证,但其所需开采的砂量没有纳入到规划确定的年度采砂控制总量范围中,这对长江采砂实行统一规划制度产生了一定影响。据初步统计,2002~2005年,长江中下游河道工程类和吹填造地类采砂项目22项,累计审批采砂总量为7310万t。而在2004年3月到2005年3月的一次比较集中的可采区采砂许可中,许可总量为1750万t,2005年4月到2006年5月,沿江有关省水行政主管部门对9个可采区进行许可的采砂总量为950万t[3]。从数据来看,工程性采砂开采量已远远大于经营性开采许可量,使用于建筑性砂石料的来源减少。

314砂石供求矛盾问题

长江砂石资源的开采是有限的,长江中下游总的年度控制开采量目前是3400万t。长江中下游几省经济发展正进入新一轮的高速增长期,沿江市县基本建设投入加大,建筑市场对砂石量的需求处于高位增长期。仅据南京市有关部门统计,目前南京市每年建筑用砂在5200万t左右。而长江全江段近年来大多数省份都实行了禁采,即使在2004年3月到2005年3月的一次比较集中的可采区采砂许可中,许可总量也只有1750万t。禁采使黄砂缺口越来越大,价差越来越高,偷采者的获利越来越丰厚,从而形成一种恶性循环。

315砂石资源费征收标准问题

现行2元/t的长江河道砂石资源费标准,是考虑长江中下游采砂的第一次销售价为5~12元/t,费率在25%~50%的幅度范围内[5],为便于执行而制定的。近年来,长江砂价大幅上扬,但长江河道砂石资源费没有随着砂价的变动而相应地动态调整,因而没有起到对资源的配置调节作用,这也是目前在长江中下游工程性采砂日益增多的重要原因。316采区规划的前期工作问题

长江安徽段现有10个规划可采区,通过实施水下地形测量与砂石资源勘查,发现大多存在覆盖层厚、砂质差的情况。有的采区地势偏高,非一定的高水位采砂船根本无法进入采区作业,有的采区甚至全是泥无砂可采。根据规定,准入采区的采砂船采砂设备功率不得超过750kW,目前符合国家规定功率的采砂船舶为数较少。由于规划前期投入的经费不足、基础性资料收集不够,技术论证不够完善,导致现有解禁的砂石可采区中发生超范围、超功率、超时间、超量开采等问题。

4砂石资源利用的思考

411明确资源产权,实行统一管理

砂石资源作为河床的组成部分是基础性自然资源,有着区别于其他自然资源的特性,具有稀缺性[4]、地域性、流动性、多重性等特点。长期以来,我国长江河道内砂石资源产权模糊,权属不清。虽然宪法赋予了砂石资源归国家所有的法律地位,但国家作为所有者缺乏人格化产权代表,弱化了对长江砂石资源所有权的支配力。在5条例6颁布实施前,出现大量无序、无度、无偿利用砂石的现象。5条

例6颁布后,由于实行了采砂许可制度,因而从一定程度上解决了这个问题,但是要根本扭转砂石资源使用混乱的局面,规范用砂秩序,必须构建明确界定且有效实施的长江砂石资源产权制度。通过明晰长江砂石资源产权,实现长江砂石资源所有权和使用权的有效分离,国家就能凭借其所有权将资源使用权在一定层次上有偿转让给使用者,以实现资源的资产价值。对资源在一定层面上进行统一管理,有利于建立禁采补偿机制。可对多年以来经确认以采砂为生的小吸砂船予以合理的补偿后予以取缔,对省际间砂石开采要予以生态性补偿。

412修订长江采砂规划,加强基础性工作研究采砂规划是规范长江采砂管理的重要基础性工作,是龙头。按照中华人民共和国水利部的布置,长江采砂规划修订工作目前正在进行之中[6]。针对第一轮规划中暴露出的问题,特别是长江来水来沙条件发生了重大变化的情况,要全面收集长江河势等相关资料,分析三峡工程运用后对采区泥沙补给的影响,分析砂石来源补给情况,科学确定砂石总量,以动态调整年度来沙量与开采量指标。还要研究年际与代际之间的砂石资源平衡、砂石资源的可持续利用以及历史河道变迁过程中的砂石沉积等问题。413加强制度建设,坚持有偿许可采砂制度总体而言,长江砂石资源是有限的。有限资源的使用必然产生竞争,因此,制度建设特别重要,在实际工作中要做到进一步规范采砂许可程序,坚持有偿许可采砂制度。

414加强政策研究,提高资源配置效率

与非法采砂带来的丰厚利润相比,非法采砂成本不值得一提。目前规定的对长江采砂实行定期监测制度难以得到落实,且可采区开禁后的后验、评估机制有待建立。对此,必须从政策层面认真加以研究,制定切实可行的政策。建议实行浮动费率的砂石资源费征收标准,以调整江砂利用结构,从而达到动态管理,提高资源配置效率的目的。

415坚持市场调节,实现砂石利用途径多元化从目前的实际利用情况来看,长江砂石利用途径已经多元化,其主要用途有填塘、造地、挂淤再利用、建筑材料、制砖、航道治理等。坚持市场手段,能使长江砂石资源在此多元化利用过程中得到合理有效配置,但对统一管理后江砂资源的公益性用砂范围必须进一步严格界定。

416加强监管能力建设,确保采砂安全有序要落实管理经费,加强监管能力建设。长江河道采砂战线长,管理范围广,执法难度大,必须在境内长江河段统一进行采砂管理和执法基地的基础设施建设,充实相应工作机构和人员,合理配置采砂管理和执法工作所必须的设施和设备。对于解禁采区,一方面要实行统一采运砂的票据管理制度,另一方面运用雷达、GPS、夜视仪等现代化技术手段,联合海事部门的VTS船舶管理系统,实现采砂生产、运输、交易全过程全方位的测控和监控,以便发现问题及时处理。

417加强各部门间沟通与协调,形成采砂管理合力水行政主管部门要在各级政府的领导下,主动加强与公安、航道、海事等相关部门的联系,加强沟通与协调,团结协作,进一步建立和完善各有关部门联席会议、联合工作的制度,探索有效的协作机制,在法律法规框架下有效合作,进一步整合各部门资源,真正形成长江河道采砂管理的合力。

418对非法采砂者高压严打,防止资源流失要始终加强禁采期禁采区采砂船只的集中停放管理,加大对非法采砂活动的打击与查处力度,加强对边界河段采砂的协作管理。对性质恶劣、影响较大、情节严重的非法采砂及暴力抗法行为,要依法从严从重从快处理,始终保持严打高压态势,防止砂石资源流失。

5结语

长江砂石资源产权不明晰,使长江砂石经营权的市场交易难以操作,也影响了长江砂石资源的优化配置,是导致长江非法采砂屡禁不止和砂石资源流失的重要原因,因此,有必要进行砂石产权制度研究,在科学规划的基础上,发挥市场机制的作用,合理开发和利用砂石资源,以实现砂石资源的可持续性利用。

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(收稿日期:2008O07O28编辑:彭桃英)

establishment of the advanced business c ulture,and the business culture system should satisfy the required cultural foundation and environment for the effective operation and maintenance of the management accounting information system.The listed companies of water conservancy were taken as cases to make a concrete analysis of the relationship and coordination between the comprehensive social value management c oncept of the business culture and the management accounting information system.A conclusion is drawn that the promotion and c oordination between the management accounting infor mation system and the business culture system is in favor of the management accounting information system to give its full play in management practices.

Key words:management acc ounting information system; business culture;financial accounting;management accounting

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Key words:Yangtze River;sand resources;utilization of resources;definition of property right;Anhui Province

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Key words:reservoir immigration;economic development;overview