关于煤炭开发生态补偿的若干意见

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作为我国的主要能源，煤炭在国民经济建设中具有不可替代的战略地位。

１９４９－２００５年，我国累计开采煤炭约３９０亿吨，为国民经济的发展、地方经济的振兴做出巨大贡献。

为满足国民经济进一步发展的需求，我国年煤产量从２０００年的１０亿吨增加到２００５年的２１．９亿吨。

预计到２０１０年增加到２５－２６亿吨左右，２０１５年增加到２８亿吨左右，２０２０年增加到３０亿吨左右。

这些新建和将建的矿区主要集中在生态脆弱的晋陕蒙区和粮食主产的华东平原地区。

晋、陕、蒙地区，本来水土流失和土地荒漠化就十分严重，植被覆盖率低，水土资源承载力低。

在
关于煤炭开发
生态补偿的若干意见
如此生态脆弱区进行如此大规模的开采，无疑是“雪上加霜”，采煤保水矛盾突出，生态环境压力很大。

华东平原地区，人口密集，农田、耕地较多，煤炭生产对区域农业和社会经济影响很大，甚至部分影响到基本农田保护区，采煤和保地矛盾突出，开发成本也越来越大。

一、煤炭资源开发“生态压力”大于“环境压力”
中国可持续发展报告将影响区域可持续发展总能力的生存支持系统和发展支持系统中，引入了“生
■　白中科／中国地质大学土地科学技术系
耿海青　郭二民　宋鹭／国家环境保护总局环境工程评估中心
编者按：我国煤炭资主要分布在晋陕蒙生态脆弱区和华东平原粮食主产区，煤炭开发已经造成而且将会更大规模地造成土地、水、生物等资源的破坏，同时造成大量农民失地、搬迁、安置、就业以及新农村再建等问题。

由于我国目前尚未建立完善的生态补偿机制，矿区生态环境面临“旧帐未还、新帐剧增”的问题十分突出，“局部改善、整体恶化”的趋势未得到控制。

因此，我国煤炭生态补偿机制亟待建立。

本文提出，战略环评和规划环评是建立煤矿生态补偿机制的前提，生态补偿标准和制度是煤矿生态补偿机制研究的重点和难点，生态补偿法的制定是煤矿生态补偿实施的根本保证。

作者同时指出，煤炭资源开发涉及农业生产、农村建设、农民生存等复合性的问题，需要中央政府组织各部门协同解决。

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态环境压力指数”，该指数表明在可持续发展战略实施的过程中，“生态的压力”和“环境的压力”，致使人类生存空间、经济发展进程和财务积累与分配遭到恶化的程度。

其中，“生态的压力”是指长期起作用的、不易恢复的、对于生态系统的结构和功能从根本上加以破坏的压力，故又称为“长期的生态退化”（Ｌｏｎｇ－ｔｅｒｍ　Ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ　Ｄｅｇｒａｄａｔｉｏｎ）；“环
境的压力”则是指短期起作用的、一般可以控制的、对于生态系统加以弹性破坏的压力，故又称为“短期的环境污染”（Ｓｈｏｒｔ－ｔｅｒｍ　ＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌＰｏｌｌｕｔｉｏｎ）。

煤炭资源开发中引发的生态环境问题以非污染生态为主，因此，在煤炭资源开发项目中，“生态的压力”更强于“环境的压力”，是关系到国家、地方、企业、农民和谐发展的社会问题和经济问题，其造成的影响深远。

同时，煤炭开发排污费
主要是针对污染企业排污造成的环境影响制定的，而生态补偿费的范围宽，在开发过程中对土壤资源、水资源、森林资源、草地资源、村庄、河流等造成的破坏都属于这个范围。

以“污染者付费，开发者保护，利用者补偿，破坏者恢复”为原则的政策，主
要是制定生态环境补偿政策，建立生态补偿机制。

尤其会对煤炭等资源开发过程中造成的水资源破坏、地面塌陷引发的耕地、道路、水土流失等方面的破坏等予以恢复补偿。

二、煤炭开发涉及“三农”问题
我国煤矿已经不可避免地发生、而且将要更大规模地发生以牺牲土地资源、水资源、生物资源等为代价来换取煤炭资源的生态问题。

这种生态问题并不是单一的生态问题，同时还涉及到矿山生产安全、农业生产安全、农民生存生活安全、失地农民的搬迁安置再就业、新农村建设和社会的稳定等诸多问题。

如淮南潘谢矿区在建和拟建的５个矿井，在受采矿影响的耕地中，５０％以上将变为永久积水区，丧失耕作
功能；９０％以上的受影响村庄均须搬迁，平均每个矿井的搬迁规模均在２万人以上。

该矿区总面积为１７５０平方公里，规划最终建成矿井２０个，２０２０年矿区生产规模达到１亿吨。

若按单位保有储量的耕地损失率和搬迁规模计算，最终将永久丧失耕地３２３０３公顷，搬迁居民近３３万人。

类似的问题在我国山东、安徽、河南等人口密集的平原地区也比较
突出。

因此，矿区的生态安全问题，即是工业问题、又是农业问题；即是生态问题，又是社会经济问题，生态补偿机制问题亟待解决。

三、煤炭开发生态补偿应根据补偿性质进行分类
按煤炭资源开发情况分为闭坑煤矿山生态环境补偿，新建、改扩煤炭资源开发项目生态环境补偿。

对在计划经济时代为国家经济发展做出巨大贡献的老工业基地和一些闭坑的老矿区，如全国能源重化工基地——山西，可由国家财政转移支付为主，逐步有序地进行生态治理补偿。

而对于新建的和改扩建的矿区，必须按照“谁破坏、谁恢复、谁受益、谁补
偿、谁治理、谁收益”的原则，进行动态的生态补偿制度建设，不能再添矿区生态环境新帐，不能给国家生态环境治理再加包袱。

按煤矿所处生命阶段，可分为建设期保证金（用于建设期生态环境治理与恢复资金的保证金）、生产
期保证金（用于生产期生态环境恢复与补偿资金的保证金），闭矿保证金（用于闭矿后生态环境恢复与补偿资金的保证金）。

按生态环境受损情况可分为土地资源损失补偿，包括沉陷、挖损、压占、占用土地的损失补偿；生物资源损失补偿，包括植被资源、动物资源损失补偿；水资源损失补偿：包括地表水、地下水资源补偿等；居民的搬迁安置补偿等。

按生态修复措施可分为土地复垦工程费，水土保持工程费，矿井水处理费，洗煤水处理费等。

环境保护
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四、战略环评和规划环评是建立煤矿生态补偿机制的前提
与项目环境影响评价相比较，战略环评和规划环评，能在决策中更好地考虑了矿山群之间、区域之间、流域之间的生态环境影响，如煤炭开采引发的流域水环境问题；能更多对累计的、间接的、协同的、次生的、长期的和滞后的生态环境影响进行评价，能在决策的更早阶段、在更广的范围内提出更好的替代方案及减缓措施。

因此，要建立生态补偿机制，战略环评和规划环评是重要的前提。

战略环评和规划环评要对生态补偿政策的有效性做出客观评价，要
看会不会由于利益格局的变化造成新的生态问题。

战略环评和规划环评要对这种利益格局的变化做出客观评价，进而对生态补偿本身做出评价。

五、制定生态补偿法是煤矿生态补偿实施的保证
生态补偿机制建设问题涉及到公共管理的各个层面和各个领域，关系复杂，头绪繁多，目前这方面的研究基础薄弱。

例如，生态税的开征离不开对我国财政体制的研究，核算生态补偿成本与效益需要开展生态会计的研究。

而影响生态补偿机制建立的关键是，相关法律的保障，因为生态补偿实质上涉及到资金再分配和财政再分配的问题，有可能影响既得利益者的利益，没有法律作为后盾，具体实践工作很难实现。

迄今为止，国家还没有一套严密的可操作的具体办法出台。

生态补偿法是以防止生态环境破坏、增强和促进生态系统良性发展为目的，以在对生态环境产生或可能产生影响的生产、经营、开发、利用等活动中形成的人们之间的社会关系为调整对象，保障生态补偿机制顺利实施和运行的法律规范。

我国制定生态补偿法的基础条件已经成熟，应该通过生态补偿法的制定，促进和保障生态补偿机制的顺利实施和运行。

六、生态补偿标准和制度是生态补偿机制研究的重点
煤炭资源的开发不可避免地造成以土地资源、水资源、生物资源为核心的生态资源的受损。

为综合
整治矿区已造成的生态环境问题，目前，我国在少数矿区开展了煤炭开发的生态环境整治补偿模式，如企业出资／企业整治模式，企业出资／地方政府整治模式，企业与地方政府联合出资整治模式，国家出资／政府组织整治模式，在个别地方还有招商引资、政府组织整治模式。

但由于我国目前尚未建立生态补偿机制，矿区生态环境面临“旧帐未还，新帐剧增”的问题十分突出，“局部有改善、整体在恶化”的趋势未得到控制。

这些破坏的生态和污染的环境，因为没有得到根本性的整治，通过水土流失、风蚀沙化、下湿内涝、盐渍化、土壤污染等多种复合退化形
式，严重影响着矿山生产安全、农业生产安全、居民的生存生活安全等，社会不稳定因素逐年凸显。

因此，急需从矿区生态环境税费政策、生态保护的市场化政策和产业化政策、生态补偿标准、生态补偿资金来源、被补偿者识别及补偿的生态成本、生态效益和生态利润等方面进行研究。

七、煤炭开发引发的生态问题需要各部门协同解决
煤炭开发生态恢复与重建是个系统工程，生态补偿问题的解决，从管理部门讲，既涉及到环保部门，还与土地、水利、农业、林业等管理部门密切相关；从综合整治方案看，常需引进、组装、配套已有的成熟技术，对与土地、水利、农业等部门相交叉的
具体整治措施，要求协调管理，避免技术管理越位；从实施的资金保障来源分析，建设单位是主体，但当地政府及中央政府也有责任和义务，还需要矿区所在地的农民广泛实施。

鉴于我国煤炭开发生态补偿管理政出多门，因此，如何在中央政府的直接领导下，协调环保、土地、水利水保、农业等部门的关系，进行煤矿复垦土地的资源综合利用开发，如何把矿区土地复垦、生态修复、居民的搬迁安置与社会主义新农村建设相结合，需要研制长效的生态补偿运作机制，并在全国不同的煤矿开发类型区建立生态
补偿试验示范区。