农村公共服务社区化与实现路径

农村公共服务社区化与实现路径摘要：农村公共服务社区化是指以农村基层政府为主体的、按照公共利益导向在农村社区供给与管理公共服务的过程，是农村社会新型的公共服务供给与管理模式。

新农村建设和城乡一体化发展需要农村社区公共服务支持。

政府公共服务下农村社区及其社区化，是城乡一体化进程中农村社区建设的核心命题，具有巩固农村基础性政权、提高社区居民自治功能、再造农村社区公共空间等作用。

如此，政府可以选择综合改制农村社区、营造公共服务发展条件、完善公共服务多元供给体系、促进农民身份转变等途径，以促进农村公共服务社区化发展。

关键词：城乡一体化；公共服务；社区化我国农村城镇化建设，尤其新农村建设全面实施后，农村社区便成为城乡统筹发展和城乡公共服务一体化的主阵地，不仅政府推进城乡公共服务一体化需要农村社区这个承接体，而且城市公共服务向农村延伸、农村公共服务与城市对接也需要农村社区这个传导体。

城乡公共服务一体化发展，需要政府的公共服务下到农村社区并使其社区化，如此，可以优化配置公共服务资源，更方便、更快捷、更有效地为农村社区居民提供城乡均等化公共服务。

农村公共服务社区化应该成为提高农村公共服务水平、促进城乡公共服务一体化的重要途径。

一、农村社区公共服务发展与社区化问题布罗代尔曾指出，消灭城乡之间的对立，单靠意志是不能实现的，它取决于许多物质前提。

①其中，发展农村社区公共服务及其社区化，有助于推动农村公共事业发展，提升农村人的公共服务水平，使其过上与城市市民一样的生活，因此，它应该成为消弭我国城乡二元公共服务差距的必要条件。

现实中，公共服务的诸多内容，如基础设施公共服务、就业公共服务、保障公共服务、卫生公共服务、安全公共服务、教育公共服务、文化公共服务等，都集中体现在农村社区中。

在一定意义上，农村社区建设就是发展农村社区公共服务：农村社区公共服务的发展意味着城乡公共服务差距的缩小；农村社区与城市社区公共服务的对接意味着城乡公共服务一体化的推进。

城乡公共服务一体化发展必须直面农村社区长期存在的大量现实问题，注重“城乡社区的衔接”②，将公共服务作为农村社区建设和城乡一体化的核心内容。

在经济较发达的农村地区，基层政府都很重视农村社区公共服务建设，有的甚至将发展农村社区公共服务视为全面建设小康社会和基本实现现代化的重要途径。

如无锡市于2005年在农村社区创建为农民供应农资服务的三星级“为农服务社”，该社后来发展为农村社区公共服务中心。

中心有“办事大厅”为农民提供“一站式”政务服务，中心内部设有警务室、议事室、农家书屋、台球室、棋牌室等，中心附近设立篮球场、门球场等健身场所，为农民提供多样化、精细化社会服务。

有的社区公共服务中心甚至有“大食堂”，为农民操办红白事提供便利。

如今，无锡样式的农村社区公共服务中心已遍及江苏省农村各地。

该省农村尤其是苏南农村利用新农村建设契机，大力发展社区公共服务，大幅提升了农村公共服务水平，有许多农村社区公共服务已经与城市接轨，越来越多的农村居民过上了“市民”生活。

就全国新农村建设经验看，各地政府在新农村建设中都非常重视公共服务发展，并根据农村社区建设需要形成了若干模式，如浙江省宁波市的联村虚拟社区“联合党委”模式和舟山市的村“社区管理委员会”模式③、广西壮族自治区百色市的“农事村办”模式④等，都凸显了农村社区建设中的公共服务。

综观这些发展模式，虽然它们推进公共服务的途径有所不同，但它们都将新农村社区建设和发展农村公共服务结合起来，有效促进了政府性公共服务大规模下农村社区。

宁波市在“地域相近、人缘相亲、道路相连、生产生活相似”的行政村之上建立一个高于行政村的“联村虚拟社区”，着力打造“十分钟生活服务圈”、“十分钟文体生活圈”和“十分钟卫生服务圈”，将服务中心的教育、文化、卫生、体育、科技、法律、治安警务、劳动就业、社会保障、社会福利、社会救助以及社区的流动人口管理等公共服务覆盖整个联村社区。

舟山市在若干行政村之上设立社区管理委员会，对社区的公共卫生、计划生育、征兵、社会保障、殡葬、就业培训、扶老托幼、助残帮困、法律援助、全民健身等公共事务和公益事业实施统一管理。

百色市根据山区村庄分布特点，在前往县城或乡镇不方便的地方分别设立“农事村办”一级社区服务站（被撤并的原乡镇政府所在地）、二级服务站（多个村社集中的中心村社）、三级服务站（自然形成的圩集所在村社）和四级服务站（地处偏远、交通不便的村社），将政府的公共服务“村社化”，主要向农民提供六个方面的公共服务，即：以基础设施建设、农技推广和农资供应为重点的生产性服务；以医疗卫生、养老、就业为重点的社会保障性服务；以法律咨询和调解纠纷为重点的治安警务和司法服务；以文化活动为重点的文体娱乐服务；以办理政务为重点的各类办证服务；以活跃党员生活为重点的党员服务站建设服务。

不难看出，自新农村建设以来，我国越来越多的农村基层政府已经或正在采取积极措施发展农村社区公共服务。

农村公共服务设施，包括水、电、气、通讯、有线或数字电视等市政管网，以及道路、照明、图书室、公厕、垃圾处理、小区绿化、河道整治、休闲运动场所等基本设施，都有了明显改善；并且，政府的各项公共服务，包括医疗卫生、文化教育、就业培训、社会保障等也逐渐下沉到农村基层，农村居民得到的公共服务日趋广泛，水平也在不断提升。

但就农村社区公共服务实施情况看，多数农村地区的公共服务还局限于村庄或行政村的场域内，农村基层政府还没有按照城乡一体化理念正确处理公共服务供给、农村建设和城镇化发展的关系，或者说，目前多数农村基层政府都是以静态方式供给和管理公共服务，公共服务社区化的程度普遍不高。

农村公共服务社区化是指以农村基层政府为主体的、按照公共利益的导向在农村社区供给与管理公共服务的过程，是农村社会新型的公共服务供给与管理模式。

其内涵包括：农村公共服务社区化的责任主体是政府、民营部门和社会团体，但各级政府尤其基层政府是农村公共服务最主要的供给与管理主体；农村公共服务社区化本质是管理农村社区范围内的公共事务、维护农村社区居民最广泛的公共利益；农村公共服务社区运行机制是有效整合社会公共服务资源，满足农村社区居民多元性公共服务需求，最终促进农村社区居民享有城乡均等化公共服务。

由此看来，当前农村基层政府发展公共服务，与其说是公共服务社区化，还不如说是在建设新农村。

一方面，公共服务基本上是在行政村或村庄中进行的，其场域不是严格意义上的农村社区。

如浙江省宁波市和舟山市的农村公共服务模式，都是在乡镇和行政村间重新建立一个“社区”，以供给和管理行政村的公共服务。

正因如此，当地村民认为，社区是“政府组建的提供政府性公共服务的组织”，专门提供政府性公共服务，而行政村“是自家的，是村民大家的”，其公共服务还需要“由村里自己来管”。

⑤可见，一些村民把社区视为农村的“嵌入物”，以“旁观者”、“欣赏者”甚至“批评者”的身份和态度看待政府的社区公共服务建设。

另一方面，农村尚未形成成熟的公共服务体系，公共服务社区化缺乏相应的支撑载体。

其一，当前农村基层政府为农民提供的公共服务多数是“应景”式服务，一般按照“自上而下”方式供给，没有体现农村社区特点，农民在社区获得的公共服务非常有限。

其二，市场力量和社会组织在农村社区成长慢，农村居民的大部分公共服务仍由政府提供，政府责任大、压力重。

其三，除了极少数新型农村社区外，大多数农村社区的公共服务发展不快，不仅公共服务设施落后，而且还存在可及性问题⑥。

其四，一些农村社区的公共服务偏离公共性，表现为社区将公共服务视为本社区居民的特权，排斥户口不在本社区的居民，有的公共服务价格高，超过弱势群体、边缘群体的承受能力。

三、城乡一体化指向与农村公共服务社区化进路政府公共服务下社区及其社区化，是城乡一体化进程中农村社区建设的核心命题，是发展农村社区公共服务和实现城乡公共服务一体化的重要途径，是新农村建设的现实要求和必然趋势。

相对于城市社区，农村社区在很多地方不同于城市社区：农村社区生活区和生产区是重叠的，人们既在社区内生活，也在社区内从事农业生产活动和经营管理活动；农村社区是熟人社会，居民同质性强，按照大家认同的风俗、习惯、礼仪等规范行事；农村社区居民关系密切，其亲缘关系和血缘关系几乎将所有的居民联系在一起，守望相助，处处散发脉脉温情；农村社区基本上是自然形成的，不仅其风貌和形态千差万别，而且遵循“一方水土养方人”和“靠山吃山、靠水吃水”的生存逻辑。

鉴于此，在城乡一体化进程中，不可能要求所有农村社区同步发展公共服务，也不可能要求每一个农村社区的公共服务都与城市社区均等。

农村公共服务社区化必须体现公共服务发展与农村社区内在特性的结合，既要大力发展农村社区公共服务，让农村社区每一个居民都能享受与市民均等的公共服务，又要尊重各个农村社区特性、经济状况和居民素质，逐步推进农村社区公共服务发展，直至所有的农村社区对接城市社区。

我国农村居住区分散、凌乱，公共服务设施落后，政府公共服务下社区及其社区化不能操之过急。

在农村社区改造或转化上，政府虽然可以在一夜之间让所有的行政村改制为社区，将村委会改为居委会，并按照《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》的要求，将社区居委会的主要任务定位在协助基层政府提供公共服务、组织社区成员开展自助和互助服务、为发展社区服务提供便利条件上，但在实际操作中会遇到很多棘手的问题。

如从居委会剥离出来的行政功能还没有很好的承接主体，农村基层“小政府”难以承担包括公共服务在内的所有行政事务。

在制度设计上，虽然规定了农村社区的服务与管理采取“政社分开”，居委会不再是街道或乡镇政府的下属机构，不需要承担“政务”，但政府性公共服务大规模下社区，以及随之而来的国家政权至少是国家政权的部分职能重返农村基层，目前还缺少配套的跟进政策。

而在相关制度的实施中，有时还会存在与村民自治制度发生碰撞的现象。

如果制度不能处理好“政府进—居委会退”的关系，农村社区公共服务发展轻则减缓，重则有可能导致政府和居委会两败俱伤，甚至有可能危及村民自治制度。

因此，农村公共服务社区化关系到新农村建设和居民/村民自治制度，政府要在城乡一体化理念指导下选择恰当的路径推进公共服务下农村社区。

1.农村社区要具有承接政府公共服务的条件农村社区能否承接城乡一体化水准的公共服务需要两个前提：一是居民居住区不能太分散。

任何一个国家的政府都不可能也没有必要为仅有几户人的居住区或独户区提供城乡均等化公共服务设施。

二是社区居民对政府公共服务有比较强烈的要求。

一般情况下，政府不能逼迫居民接受政府供给的公共服务。

由此，首先有必要对分散、凌乱的村庄进行整治，使其达到适度规模。

社区公共服务基础设施，如道路、照明、供排水、电力、通讯等，以及社区公共服务功能配套的设施，如文化站、图书室、社保服务站、养老院、托老所、诊所、卫生室、计生服务站、治安室、警务室、信息服务站、物业服务站、学校（幼儿园、托儿所、小学）、小型超市或小卖部、社区餐厅、社区洗衣店、社区美容美发店等，都对社区规模有一定的要求，客观上这些公共服务设施也需要体现规模效益。