财力 与事权相匹配
我国政府间财力与事权相匹配的税收管理体制改革思考
（ ） 一 税权高度集中。 长期以来 ， 我国一 直延续计划 经济时 期所形成 的高
度 集中的中央统 一立法体 制， 没有适应建 立社会 主义 既 市场经济体制的要求进行 调整 ， 也没有 因分税 制的实施 而进行相应改革。我 国分税制 目前的状况 是划给地方 的 税 种数 量并 不 少， 是存在税 收权 限集 中中央 、 源分 但 税 散， 单个税 种的收入有限 ， 税源缺乏增长机 制等 问题 。 《 中华人民共 和 国宪法》 第五 十八条 和第 一百 条规
色， 中央立法开征的某些税种 ， 在某些地 区未必有相 应的 税源 ， 或税源太小 而难 以征 收。这种情况 不利于地方 因
提供更高程度 的透 明度和 更稳定 的规 则。我 国以 １９ ９４
年建立 的“ 分税 制 ” 为基 础的财政 体制 初步形 成适 合我 国市场经济运行机 剖的政府间财政关系框架。但该体制 较 少地触及 既得 利益格局 、 有过渡性质 ， 带 与科学 、 范 、 规 健全的分级财政体 制相比 有很大差 距 ， 政府 间财 力与事
定 ， 部 中央 税 和 在 全 国 范 围 内 征 收 的地 方 税 税 法 的 全
在法制化水平较 高的 国家 ， 税权 的纵 向分 配一般通
过宪法予以明确规定 ， 至少 由最 高立法机构 通过 的基 或 本法予以规范 。
总体 看来 ， 我国处理政 府间关 系的指导原 则集 中体
现在一系列党和政府 的重要 文件与决议 中 ， 我国政府 对
：
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锯所 研宪考 ２０ 年第６ 期（ 考 ０８ ３ 总第２９ 期） １１
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我国政府 问财力与事权相匹配的 税收管理体制改革思考
财政部财 政科学研究所 李明晓
关于我国建立健全事权与财权相匹配财政体制的思考
市 、县 乡诸级 政府事 权和 财权范 围， 凡 属 上级 政 府 事 权范 围内 的 ， 其 财 权开 支 都 应 由该 级 政 府 承担 ，如 果 事 权委 托 给
下 级 政 府 去 做 ， 那 么 财 政 开 支 就 应 以 专 项 拨 款 的 形 式 如 数 拨 付 给 Ｆ 财 政 。 如 级
根 据 我 国 的现 实情 况 ， 各级 政 府 职
能的事权应总体上这样划分为宜 ： 中央 政 府 应 主要 负 责 国 家安 全 、 国 防 、 内政 、外 交 、 宏观 调 控 、地 区间 财 力 平衡 、全 国 性 及跨 地 区 的 基础 设 施 与
按 照 分 税 制 为 基 础 的 分 级 财 政 框
税 收。 关 于 减 少 财 政 级 层 和 政 府 级 层 的 问
磊
市场 关 系引 入 政府 部 『 ，以 减 少政 府 规 ］ 模 ，降 低 管 理 成 本 。
再 次 ，要 合 理 地 界 定 清 楚 中 央 、 省 、
题 ， 目前 可 以 通过 推 行 “ 直 管县 ” 和 省 “ 乡财 县 管 ” 的 “ 市弱 乡” 过 渡 方式 ， 虚 逐 步使 我 国 政 府 层级 实 施 “ 平 化 ” 管 扁
级 事 权 ，就 是 要 解决 各级 政 府 职
能 分 工 及 合理 设 置 问题 。 这 是 合理 设 计
政 府 财 权和 安排 政 府 支 出 的 前 提 条 件 。 从 总 体 上说 ，地 方 政 府 的 基 本职 能 就 是 提 供 该 地 区的 公 共 产 品 和 公共 服 务 ，在 合 理 界 定政 府 职 能 框 架 分 工 的 基 础 上 ， 逐 步 编 制 出 比 较 详 细 的 政 府 事 权 明 细 表 ，进 一 步分 清 哪 些 事 权 由哪 级 政 府 独 立 承 担 ，哪 些 事 权 由哪 几级 政 府 共 同 承 担 以 及 如何 承 担 等 。
中央与地方财权、财力与事权匹配问题研究
中央与地方财权、财力与事权匹配问题研究摘要：财权是指各级政府负责筹集和支配收入的权力，主要包括税权、收费权及发债权。
财力往往指的是地方政府的税收收入，即地方政府有多少可以自己支配的收入，没有财权往往财力也比较缺乏。
事权一般与支出责任向匹配，指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责，财力是事权的保障，所以事权要和财权财力的匹配至关重要。
本文针对我国财权、财力和事权的现状和问题进行了分析，并提出了相应政策建议。
关键词：财权、财力、事权、分税制一、我国财权、财力与事权关系的现状1、分税制之前的财权事权划分情况。
建国到1979年以来，我国实行的是高度集中的计划经济体制，此时为政府“统收统支”，财权事权都是集中在中央，地方收缴收入上交中央，由中央统一划拨，地方政府几乎没有什么权利。
1980年开始向财政包干制度转变，试行“划分收支，分级包干”制度。
中间采取过各种不同形式的大包干体制，虽然形式不同，但是基本上主要决策权在中央，地方只是执行者。
2、1994年的分税制改革。
分税制大体包括几项内容：中央与地方的事权和支出、收入划分、统一转移支付制度等。
按照事权划分，中央承担国家安全和外交等重大事业支出，地方财政对本区域所需支出负责。
并按税种划分收入，关税、海关代征消费税和增值税、中央企业所得税等归入中央所有；资源税、增值税按比例分给地方和中央；地方固定收入有城建税等。
二、我国财权事权划分存在的问题。
1、中央与地方各级事权划分不清，重叠众多。
中央与地方事权划分不清，重叠众多，且分配体现为事权的层层下移，从而导致基层的负担过重。
由于我国实行五级政府体制，层级较多，财政级次实质上就是财政运转的链条，它承载着财政各项事务的开展。
链条越长，它所带动的政府就运转得越慢，信息的损耗、资源的浪费就越大，就越没有效率。
拿省级政府来说，要同时满足本级省以及下级市、县乡的所有支出，而其收入有限，就导致这种情况愈加严重。
2、地方政府收入来源单一，缺乏地方主体税种。
健全事权与财力相匹配的民族自治地方财政体制
方承担
民族 自治地 方 承 担 的事 权 主 要 分 为 三类 ： 类 一 是 民族 自治 地 方本 应 承 担 的事 权 ， 维 持 政 府 正 常 如 运 转 、 市 维护 和建 设 、 城 公共 服务 等 。这类 事权 基 本 上 是 惠顾 辖 区 内居 民 的 ，按照 公 共 产 品 的理 论 ， 外 溢性不强 ， 可以称为“ 内部事权 ” 。第二类是外溢性
一
地方财政研究／ ０ ． 第 ６ ２ ８６ ０ ／ 期 ２ ９
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体 制 改 革
（ ） 权 不明 ， 二 财 财政 自治权 虚 置
地 方 的 自治 机 关 有 管 理 地 方 财政 的 自治 权 。凡 是
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
民 族 自治 地 方 财 政 自治 权 的 法 律 建 设 滞 后 ， 民 族 自治 地 方 已 经 制 定 的 民族 法 规 数 量 较 少 ， 内 容 单一 ， 量偏低 。一方面 ， 质 自治 地 方 没 有 充 分 利 用 宪 法 和 法 律 赋 予 的特 殊 的 民族 立 法 优 势 和 立 法 资 源 。不 仅 立 法 数 量 较 少 ， 且 内容 单 一 ， 此 雷 而 彼
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体 制 改 革
健全事 财力 配的民 权与 相匹 族 自 治地方财政体制
王倩倩
（ 东北 财经 大学 ， 连 １６２ ） 大 １０ ３
内容提要 ： 实现事权与财力的统一是财政体制改革的核心。民族 自 治地 方除 了内部 事权外还承担 了很 多特殊事权 ， 府组织和安排 收入的财权不明， 政 财力不足 、 财政 困难 问 题仍十分 突出。为此 ， 应全面评估和规 范民族 自治地方政府特有事权及其与上级政府 的
事权 ， 如基础教育 、 扶贫 、 沙漠治理等 。这类事权 的 外 溢 性 比较 强 ， 辖 区惠 及 周 边 居 民 ， 要 中央 政 但 需 府按照外溢性程度承担相应份额 的支 出责任。第 三 类是代理性事权 ， 即民族 自治地方代理 的本应 由中 央政府承担 的事权 ， 如边境安全 、 生态保护等 。这类 事 权关 系 国家 整体 利益 ， 有很 强 的全 国范 围受 益 性 质， 需要 中央承担 职 责 。①
分权困境与多层治理：财力与事权相匹配的反思与路径重构
共服务供给的职能和责任⑨ 。倪氏的定义使事权内涵更接近于市场经济 的要求 ，然而公共服务一
词 源于公 共管 理学 ，这多 少使倪 氏定 义存在 一点 缺憾 。李齐 云和 马万里认 为 ，市场经 济下 的政府 职 能是供 给公共 品 ，因此 ，事权 的 内涵就是 公共 品供 给 职 责 ，体 现 在财 政 支 出上 就是 支 出责 任 ， 从 而使事 权 的界定走 向成熟 和完 善④。那么 ，事权 如何在 各级政 府 之 间划 分 呢？ 由于 事权 内涵是 政府 公共 品供 给职责 ，那 么 ，政 府 间事权划 分就 必然 涉及公共 品供 给 的多级政 府 间分解 ，即哪些 公共 品 由中央政 府 负责提供 ，哪些公共 品由省级政 府 提供 ，哪些公 共 品 由基层 政府负 责提供 ，鉴 于此 ，主流观 点认 为 ，政府 问事权 划分 的逻 辑顺 序 应 该 是 “ 内外有 别 ，上 下 分 明 ” ⑤。在传 统 的
３ ７
社会科学
２ ０ １ ３年第 ８期
马万里 ：分权困境 与多层治理 ：财力 与事权相匹配的反思与路径重构
移 支付 安排 ，所 以 ，事权 优化 配置对 实现 财力 与事权 相 匹配至关 重要 。那么 ，至少 有两个 问题必
须 明确 ：首先 ，什么是事权？其次 ，事权如何在各级政府间划分？ 国外的公共经济学专著中只有 “ 政府支 出” （ ｇ ｏ ｖ ｅ ｒ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ｅ ｘ ｐ ｅ ｎ ｄ ｉ ｔ ｕ ｒ ｅ ）一词①，事权是我国背 景 下 的特 有称谓 ，是计划 经济体 制下 各级政 府对 其治下 的国营企 事业单位 的行 政管理 权 ，突 出的
权 体制 下 ，地方 政府 财政 支 出结构 偏 向 ，公 共 品供 给 “ 软硬 失衡 ”，由于缺 少西 方 意义 上 的 “ 用
进一步调整财权、财力与事权的关系
进一步调整财权、财力与事权的关系所谓财权，是指各级政府依法享有的筹集收入的权力，主要包括税权、收费权及发债权。
所谓财力，是指各级政府在一定时期内拥有的以货币表示的财政资源，来源于本级政府税收、上级政府转移支付、非税收入及各种政府债务等。
所谓事权，是指一级政府在公共产品或服务中应承担的任务和职责。
财政体制的完善，实际上就是对财权、财力与事权之间关系的恰当处理。
1994年分税制改革把“财权与事权相匹配”作为基本原则，党的十七大和十八大报告都提出“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，这表明，我国财政体制改革的原则和目标已由“财权与事权相匹配”转为“财力与事权相匹配”。
但理论界对此问题并没有形成统一认识，因此有必要对应该如何处理财权、财力与事权之间的关系这一深化财政体制改革无法回避的问题进行深入探讨。
与事权相匹配的应当是财力而非财权合理划分中央政府与地方政府的事权，是恰当处理财权、财力与事权之间关系的前提。
在各级政府之间划分事权，实际上就是政府职能在各级政府之间的划分，即，界定各级政府各自应该提供哪些公共产品或服务，其实质是支出责任的划分。
只要搞清各级政府各自应该提供哪些公共产品或服务，并且使其拥有足够的财力来弥补提供公共产品或服务的成本，就不会影响政府职能的履行和经济的有效运行。
因此，财力直接决定一级政府能否顺利提供公共产品或服务，财力应当与事权相匹配，而财权不一定要与事权相匹配。
无论是单一制国家还是联邦制国家，中央政府对地方政府进行有效控制都是十分必要的。
从经济方面讲，中央政府对地方政府的有效控制是实现地区间经济均衡发展的需要。
中央政府一方面通过集中财权约束地方政府的行为，另一方面通过集中财力并建立规范的财政转移支付制度实现地区间公共产品或服务的均等化，从而促进地区间经济均衡发展。
一般情况下，拥有较大的财权才可能拥有较多的财力，中央政府集中财权不仅是约束地方政府行为的需要，也是其能够集中财力并通过转移支付促进地区间公共产品或服务均等化的前提。
我国财力与事权匹配度的绩效评价——基于教育的视角
麟也 只是 对省 、市等 政府 的财 力 ，财 权进 行 了初 步 的研究 。财权 盾。
是指各 级政 府负 责筹集 和支 配收入 的财政 权 力 ，主 要包 括征税 权 、
二 、教育的投入支 出和政府 的转移支付 ：不对称
要 发 挥 政府 在 市 场 中的 作 用 ，特 别 是在 教 育 中 的作 用 ，财 力
力 ，就应 该有 多大 的事权 与之 相辉 映 ；反 之 ，有多大 的事 权 ，就 应 投 入与 支出 的匹配 度 ，再 和 国际上 其他 国家相 比较 ，在教 育方面 关
该 赋予相 应 的财力 。而不 是财 权是 与事权 相 匹配。政 府 间关系 的基 于 “ 力与事 权 ”的匹 配度上 展开讨 论 ，找 出我国 与其他 国家 的差 财 础 是财政 ，实 质上是 政府 问财 力的划 分与 事权 的划分 ，而 不是财 权
收费权 及发 债权 ；财力 是指各 级政 府拥 有的 货币形 式 的财 政 资源 ，
是指各 级政 府所享 有的 组织财 政收 入 、安排财 政支 出 的能力 。财权 在 教 育方面应 该有 所保 障 ，并且还 要加 大力度 ，充 足的财 力来源 是 和上级 政府 的转 移 支付 共 同构成 财 力。通 过税 （ 含费 ） 收权 获得 收入 最 基本 的物 质保证 。本 文选择 全 国教育 性投入 作 为财 力绝 对数 的指 且可 以随意 支配 ， 自有财 力 ： 其他 途径 获得 收入 且可 以支配 ， 是 通过 是 标 ，用 以衡 量 中国政府 长期 以来对 教育事 业发 展做 出的努 力和取 得 可支配 财力 。财权 仅仅 是一种 权利 ，而 财力才 是事 权主体 实实 在在 的收入 ，并且 还是可 支配 收入 。
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
建立健全财权_财力与事权相匹配的机制
着下级政府官 员的任免，而且控制着下级的财政收入，因此，下 标准或制定强制标准时，如涨工资和提高科教、计生等法定支
级政府很大程度上要 依靠上级政府，这就导致上级政府往往可 出 比 例时，多是上面只出 政策不出 钱。由于事权与 财权、财力
以凭借其地位优势随意地将本身的事权推给下级政府。目前， 没 有建立刚性互动机制，导致事权下放、财权上收等现象十分
县级政府承担事权范 围过宽，除了外交、武警等少数事权外，其 普遍。具 体表现为：一 是上级政府在划分收入时允许本级分享
余都需要 县级政府加以支持，很多本应属 于上级政府的事权下 下级税 收的做法十分普遍；二是财政收入层层上收的情况十
移给了县级政府。我国乡镇政府承担的事权范 围也同样广泛， 分普遍；三是上级政府将数额较大、较稳定的税 种 实 行 共 享 ，
为建立 财权、财力与事 权相 匹配的机制奠定基础；合理配置中央与地方的税种，适当扩大地方税权，增强地方财力；根据
我国各地区经济发展水平，适度采取差异性的财税政策；制定《财政转移支付法》，规范转移支付行为；加 快 完 善 省 以下
财政管理体制，缩 减 政府财政级次 ；完 善 《预 算 法》，保 证 财权、财力与事 权匹配的可 预 期 性。
以事权确立财权、财力。
财政收入占 全国收入或者全省 收入的比 重大幅度下降的情况
（三）事权与财权、财力之间没有建立起 刚性互动机制。我 十分普遍；六是中央转移支付占 地方财政支出 比 重越来越高
国《预算法》虽然规定了地方预算自主权，但 仅泛泛地划分了 的情况十分普遍；七是县乡财政困难的程度大于省 市级财政
（二）政府间事 权划分缺乏制度规范，事 权范围划分随意性 大。我 国《 宪法》、《 国务院组织法》、《 地方各级人民代表大会和 地方各级人民政府组织法》等，对各级政府的职能、事权作了一 般性的规 定，如中 央政府承担 1 8 项职权，县级以上地方政府承 担 1 0 项职权，乡镇政府承担 7 项职权。但这 些 事权划分过于宽 泛，事权说明不够具体 。只有 中 央政府才具有 的事权（如国防和 外 交 ） 或 只有 地方政府才具有 的事权（如对本 地区 提供 公共产
健全财权与事权相匹配的财税体制
二十年前的分税制改革，让“弱中央”变成“强中央”，并成为调控中国经济高速增长的一把利剑，但这是一盘未下完的棋。
经历了“中场休息”后，目前中国经济社会的发展，亟需这场改革的“完整”实现。
如今，财税体制改革或将迎来重大转折点。
三中全会《决定》中提到，深化财税体制改革，必须完善立法，明确事权，改革税制，稳定税负，透明预算，提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。
目前中国财税体制相对滞后，税负较重，市县财税问题比较突出，尤其是缺乏《财政基本法》，《财政责任法》，导致出现支出不规范问题，应尽快完善正在修订的《预算法》。
建立现代财政管理制度，逐步理顺财税关系，中央与地方税收比例应重新划分，规范地方财政行为导向，按照实际需要落实支出安排等。
在目前我国现行的28个税种中，虽然划归地方的税种有18个，但这些税种大都是税源零星、征管难度高的小税种。
虽然营业税、企业所得税和个人所得税收入较为稳定，但企业、个人所得税已划分为共享税，不能成为地方主体税种。
目前仅营业税在地方税体系中一定程度起到主体税种的作用。
在多数分税制比较完善的国家，地方政府开征的理想税种及税基应具有非流动性，以财产税为主体税种是共同点。
但目前我国财产税系尚未形成完备的体系，遗产税等重要税种尚在研究之中，虽然财产税税种较多，但税额较小，远不足以保证地方支出需要。
让我们逐个来看看目前税的地方和中央分配情况。
首先是增值税，75%的增值税归中央，地方25%；进口环节归中央。
然后是企业所得税，60%的营业税归中央，地方40%；部分央企归中央。
个人所得税也是六四开，中央60%，地方40%。
资源税中央地方共享。
消费税归中央，营业税、个人所得税、城镇土地使用税、房产税、城建税及地方教育附加、耕地使用税、土地增值税等归地方。
从这次《决定》涉及财税的改革来看，适当加强中央事权，增加一次性支付，允许地方政府发行债券等，主要是利好地方政府，这将更多地发挥地方的积极性。
探究财力与事权相匹配的财政管理体制
分配并不科学 ， 不 合 理 的划 分 带 来 了许 多 问题 。 ２ ０ １ ０ 年， （ 二） 简 化 预 算 的层 级 、 提 供 财 政 分 配 的法 律 保 障 中共 召 开 了十 七 届 五 中 全会 ， 制 定 了《 十二 ・ 五》 计划 ， 这 我 国 的行 政 分 级 较 多 ， 曾经 每 级 政 府 的预 算 并 不 是 项 政 策 的提 出 ， 为各 级 政府 指 明 了 一 条 发 展 财 税 体 制 的 级 政 府 只有 一 级 事 权 ， 这 使 得 传 统 的财 政 预 算 层 级 也 明路 ， 即将 旧有 的经 济 发 展 方 式转 变 为 新 的 经 济 发 展 方 因此 极 为 繁 多 。随 着 《 预算法》 的制 定 ， 国家 转 变 了事 权 式， 并 以事 权 的合 理 界定 为基 础 ， 依 照 胡 锦 涛 同 志提 出 的 的划 分 ， 现 在各 级 政 府 都 只 有 一级 事 权 ， 目前 国家 所 承 认 中央 和地 方 构建 财 力 和 事 权 互 相 匹 配 的 发 展 要 求 ， 更 加 的预 算 ， 只有 国省 市 县 乡 这 五 级 。 然而 ， 财 政 的级 次 仍 然 完 善 的处 理 好 政 府 的 财政 分 配 。 很多 ， 财力层层集 中 ， 这 使 得 基 层 的财 政 状 况 非 常 艰 辛 。 因此 ， 为 了保 证 基 层 财 政 不会 压 力 过 大 ， 就需 要 推 广 简 化 事权和财 力不 匹配的具体表现 预 算 层 级 的相 关 措 施 ， 如县财省管 、 乡财 县 管 ， 最 后 将 财 （ 一） 政 府 职 能 与市 场 职 能 相 混 淆 这 样 可 以 由我 国 的 国情 决定 ， 政 府在经济体制上具有 ‘ ‘ 越权” 政 管 理 体 制 压 缩 至 只有 省 和 县 两 级 进 行 预 算 ， 事 权 的分 配 上 更 加 鲜 明 。 与‘ 缺 位” 的特 点 。 改 革 开放 后 ， 经济体制首先改革 ， 行 政 使 上 下 级 政 府 在 财 力 、 （ 三 ） 综 合 考 虑 经 济 发 展 水 平 的差 异 ， 平 衡 各 级 政 府 体制 改革稍 有落后 。 县级政府依然保 留着传统思想对市 场 采 取 了过 分 干 预 ， 这 使 得 财 力 与 精 力 被 大 量 浪费 ； 而 对 问 的不 匹配 现 象 各 区之 间发 展 方 向不 同 ， 经济 发 展 水 平 也 各有 差 异 ， 于一 些 应 该 由政 府 进 行宏 观 调 控 的 方 面 ， 政 府 没 有 重 视
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◆分税制改革存在的财政权力和事权不对称，已导致一些地方政府入不敷出。
◆由于“财权上移、事权下移”，以至于“中央“请客”，地方“埋单”。
◆完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。
“财力与事权相匹配”，理当成为分税制创新的核心理念。
刘效仁
据《中国经济周刊》披露，一份由国家发改委宏观研究院经济所牵头，涉及中央与地方财政分配体制改革的课题方案正在形成。
如何重新分税，事关中国经济社会和谐可持续发展的大计。
（6月29日《中国经济周刊》）
笔者以为，“财力与事权相匹配”应当成为分税制调整创新的基石。
从国务院做出决定自1994年1月1日起对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制，至今已经15年。
当初“分税”的目的旨在“增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康发展”。
在此之前，以放权让利为特征的财政“分灶吃饭”体制，推行到1993年时，中央财政收入占全国财政收入的比重，已经下降至不足30％的水平。
实行分税制可谓立竿见影，至2 007年度，全国财政收入已超过5．1万亿元，中央财政总收入完成28432亿元，比年初预算超收4011亿元。
以此计算，中央财政收入占全国财政收入的55.749%。
（1月9日新华网）
事实上，1994年以来，中央与地方的财政分配关系一直处于变动之中。
例如从1 997年1月1日起，将证券交易的印花税由原来中央与地方各分享50%，经多次调整到现在中央占97%，地方占3%。
当然，随着中央财力大幅增长，国家宏观调控能力显著增强，以四川汶川大地震为例，截至28日，中央财政投入抗震救灾资金达到496．1 1亿元，地方财政投入51．05亿元。
同时，中央财政今年先安排700亿元，建立灾后恢复重建基金，明后年继续作相应安排。
如此强大的救援，对于抗灾和重建，都将发挥难以估量的作用。
但也应看到，分税制改革存在的财政权力和事权不对称，已导致一些地方政府入不敷出。
2006年，中央与地方财政收入的比重为52.8%：47.2%，而财政支出的比重则为24.7%：75.3%。
据国务院发展研究中心调查，农村的义务教育经费中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%的经费要由乡镇这一级来负担，最后实际上就是由农民负担。
由于“财权上移、事权下移”，以至于“中央“请客”，地方“埋单”。
（2005年第3期《决策》）
尤其是各省、地级市也依葫芦画瓢，把属下政府的财政税上收，大大削弱了县乡一级的财政力量，许多基层政府捉襟见肘，不得不负债前行。
2002年的数据显示，全国乡镇财政净债务1770亿元，乡镇财政平均净负债400万元，村平均净负债20万元。
全国65%的乡村有负债，而中西部地区几乎是乡乡有债、村村欠钱，不仅无力为民众提供最低水平的公共物品和公共服务，甚至无法正常履行行政职能。
地方政府不仅要吃饭，还要发展，要创造一些政绩，就不得不另想办法扩大财源。
许多地方加大基础设施投资力度，热衷于招商引资，盲目上“三高”项目，把土地当成了“第二财政”，增加财政收入。
一方面肆意批租土地，千方百计“闯红灯”，以至于地方政府成了土地违法案件的主角，且屡禁不止。
另一方面通过“土地换身份”等方式，将集体农用耕地转为国家建设用地，在直接损害农民利益的同时，不断侵蚀着耕地保护的红线。
有些地方早已是在卖孙子辈的土地，想实现可持续发展难度很大。
虽然，我们通过不断加大转移支付的力度，以弥补地方财力不足的困难，但没有法律约束的财政转移支付制度，人为操作因素较大。
转移支付和专项转移支付资金成了“稀缺资源”，各地对之垂涎三尺，以至于争先恐后“跑部钱进”，众多的腐败现象应运而生。
改革现行的分税制，不断增加地方财政收入已成大势所趋。
胡锦涛总书记在十七大报告中就已提出：要深化预算制度改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。
完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。
“财力与事权相匹配”，理当成为分税制创新的核心理念。
在新的分税方案调整中，笔者以为尤其是要充分尊重地方政府的意见和建议，本着“中央少拿一点，地方多留一点”的原则，合理划分中央与地方的财权与事权。
关于财力与事权相匹配的思考
作者：贾康
十七大报告提出“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，这一表述是建立在过去中央全会文件中已形成的“建立健全与事权相匹配的财税体制”要求的基础之上的，但具有更明确的要点、更丰富的内涵。
财政是一个“以政控财、以财行政”的分配体系。
我国社会主义市场经济体制下的财政体制，是以分税制为基础的分级财政体制，在其中，中央和地方各级政府需要合理清晰地规定其事权即支出职责。
事权划分的关键，一是合理划分投资权，即应在中央政府
有限介入大型、长周期、跨地区重点建设项目的同时，使地方政府从一般竞争性投资领域退出，收缩到公益性公共工程和公共服务领域，从而理清多年来中央、地方投资权上的纠葛，进而形成各级政府间的事权分工明细单。
二是以“省直管县”、“乡财县管”等改革推行财政层级的“扁平化”，拉动“减少行政层级”的改革，从而有效降低行政成本，促使扁平化后的各级政府在事权合理化、清晰化方面取得实质性进展。
各级政府为履行好其事权，必须解决好财力来源和财力使用效率问题。
财力与事权相匹配，才能使各级政府都能提供本层级应提供的公共产品和服务，这是合理构建分税分级财政体制的实质性内容。
目前在这方面存在的问题，一是欠发达地区普遍感到财力不足；二是基层(县级以下)在许多地方(尤其是中西部)存在财政困难；三是在中央未赋予地方举债权的情况下，地方各级变相举借债务的规模不小、问题不少。
解决与这些现象相关的制度建设问题，是实现“财力与事权相匹配”目标的关键。
财力与事权相匹配的相关制度建设的要点，主要包括合理的财权配置(税基配置)、科学有力的转移支付制度、地方政府公债制度三个方面。
首先要解决好财权配置(税基配置)问题。
我国复合税制中的20多个税种，哪些应归中央，哪些应归省，哪些应放在市、县，哪些在一定历史时期内应处理为共享税，以及地方必要的税种选择权、税率调整权、收费权，等等，都属于这个层面的问题。
中央政府为履行宏观调控职能，应掌握有利于维护市场正常高效运行、流动性强、不宜分隔、具有宏观经济反周期“稳定器”功能的税种(如个人所得税)，以及有利于贯彻产业政策的税种(消费税等)；地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，应掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势、能与自身职能形成良性循环的税种(不动产税等)。
决不能跳过财权(广义税基)的配置直接寻求“事权与财力的一致”，因为财权配置是配合各级政府事权的合理分工以及政府与市场之间的合理分工，使政府稳定、规范地进行“以政控财、以财行政”的重要制度安排，是不可回避和不可忽视的。
即使较好地做到了事权与财权的呼应和匹配，也不等于做到了“财力与事权”的匹配，因为同样的税基，在发达和欠发达地区的丰裕程度会有所不同。
因此，必须在合理配置财权之后，再配之以合理、有力的转移支付，使欠发达地区政府的财力也能与事权大体一致。
我国转移支付的发展方向，是扩大较为客观合理的“因素法”一般转移支付的数量和比重，同时适当控制和优化专项转移支付，进一步缩小乃至最终取消因考虑既得利益而存在的“税收返还”。
从分税分级体制的长远发展考虑，还应探索在控制、消化地方政府已有债务的前提下，如何结合《预算法》的修改，在设定规范、透明的程序和必要的制约条件的情况下，适当发展规范的地方政府市政债等地方公债，这也是使地方政府财力与事权相匹配的一个制度创新。
来源：光明日报。