中国乡村治理变迁与发展

第三章 中国乡村治理变迁与发展
• 家庭联产承包责任制的推行，使农民获得了生产经营自主权，也 使农村的生产方式发生了根本性变化。
• 与此同时，人民公社制度的瓦解，国家政治力量从农村社会许多 领域退出，农村基层组织体系出现涣散状态。
• 农民出于社会管理的需要自发组建了一种全新的组织——村民委 员会，以取代日益衰落的生产大队组织和弥补生产大队解体后造 成的治理真空。
• 科举制度的衰弱及最终废除，使得国家与乡村社会之间丧 失了重要的制度化联系方式。
• 20世纪初的清王朝进行了一场乡村改革，试图将国家的 行政权力向下延伸，以重新整合日益涣散的乡村社会。
• 1909年清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，地方自治 法是西方的政治制度和封建制度的直接综合体，其目的是 强化皇权，开启了以官方名义接受和引入了现代政治制度 和理念，影响和制约着人们后来的选择。
– 比：五家为比,使之相保; – 闾：五比为闾,使之相受; – 族：四闾为族,使之相葬; – 党：五族为党,使之相救; – 州：五党为州,使之相赒; – 乡：五州为乡,使之相宾。
• 但秦汉以后，乡时废时立。至隋唐时，乡管地位大不如前 。
• 宋以后，乡不再作为基层行政组织，不复设乡 官。县以下基层组织中的“长”、“首”，均 以“役”的形式由乡民充任。
• 我国古代的乡，作为基层组织，职能主要是劝 导乡里，掌民教化，以促民风，维护统治秩序 。
• 从长官任命及职能可以看出，古代的乡不是国家 官僚体制中的一部分，而是国家管理社会的一种 类似于行政组织的社会组织，即所谓“皇权止于 县政”，县为最基层的政权组织，县以下实行自 治。
• 传统社会中存在着两种互不干扰的秩序中心：一 个是官制领域，以国家为权威中心，对于具体社 会而言，它的整合意义多是文化象征性的；而另 一个则是更具实质性，因为它承担着实际的管辖 权力，这就是地方体中的权威。
• 治理是政治国家与公民社会的合作、政府 与非政府的合作、公共机构与私人机构的
一、乡村治理含义
• 乡村治理是乡村公共权威运用乡村治理权力，处理乡村社 会事务，借以调控和影响乡村社会。
• 在乡村治理的逻辑结构中，乡村治理权力是最为核心的概 念，它不能简单等同于社会自治权力，更不能将它直接与 国家权力划等号，它是国家公共权力和乡村社会自治权力
• 北洋政府和民国政府受其影响继承了这一理念，于1914 年12月颁布了《地方自治试行条例》，1919年9月颁布 了《地方自治条例》，1921年7月，公布了《乡自治制》 等规则。
• 伴随着乡村政权建设过程，曾经是有效联系国家与乡村社 会纽带的乡村精英，其来源和品质发生了根本变化。传统 精英无法也不愿承担这一职能，于是，企业型的、行政分 支型的“国家经纪人” 就应运而生，他们逐渐取代传统 的精英，成为地方上的新权威。这些“经纪人” 利用国 家的名义巧取豪夺、中饱私囊，使得乡村社会陷入国家和 政客的双重盘剥之中。
• 村民委员会成立之初的主要功能是维持社会治安和维护集 体的水利设施，而后逐步扩大为村民对基层社会质也逐 步向群众性自治组织演变。
令就能自行整合乡村社区。
2、近代乡里制度的变迁
• 近代以后，国家权力逐步向乡村社会渗透，乡村 治理中行政化倾向逐渐压倒了自治化倾向，国家 曾试图通过一系列机构设置和委托，变地方权威 为国家的基层政权分支机构，使地方权威服务于 国家目标的组织机构，并进入国家官制的控制范 围。
• 从19世纪中叶开始，延续了两千多年的官僚帝国遭遇了 前所未有的危机。
3、新中国成立初期的乡村组织制度
• 1949年新中国成立后，国家开始了对乡村社会大规模的改造 ，农业集体化改造和人民公社化运动彻底打破了乡村社会固有 的结构，清除了乡村社会的传统，在此基础上重新构建了一种 崭新的社会控制和治理模式，这就是以生产队——生产大队— —公社为基础的“人民公社”制度。
• 强制性的公共生活和集体生产方式取代了农民的传统生活方式 ，农村社会和农民的生存方式被彻底改变，农民直接处在国家 政权的严密监控之中。通过支配每个农民的日常生活而将农民 整合到自上而下的集权体系之中，传统的血缘和地缘关系及家 族组织被进一步摧毁,宗教组织也停止了活动，从而从根本上 改变了传统乡村社会的组织机制和组织状态。
• 在国家力量的推动下，村民委员会组织演变为村民自治组织，村 民自治逐步展开。由此，中国基层社会形成了“乡政村治”的治 理格局。
• 我国学者俞治可理平？给统出这治样？的解释：治理虽
然需要权威，但这个权威并非一定是政府 机关；而统治的权威则必定是政府。统治 的主体一定是社会的公共机构，而治理的 主体既可以是公共机构，也可以是私人机 构，还可以是公共机构和私人机构的合作 。
4、20世纪80年代以来的乡村治理
• 20世纪80年代以来，对乡村治理影响最大的莫过 于村民自治这一伟大创举。
• 村民自治，作为一种有中国特色的基层民主形式 ，是在农村经济体制改革深入发展中产生和形成 的，也是我国政治体制改革和民主政治建设的重 要成果。
（1）村民自治的形成和发展
• 1980年底，广西壮族自治区河池地区的宜山、罗城两县 一些农村出于社会管理的实际需要，自发成立了村民委员 会。
• 传统乡村社会的自治，是以家族制为基础的士绅 自治。以皇权为中心的国家权力对于乡村社会而 言更多是实施一种间接的统治方式。
• 在乡村社会内部，乡村政治的中心是非正式的地 方权威如乡绅、族长和地方名流，他们也不具有 官员的身份，这些权力者并不是国家直接任命， 而是在乡村社会内部生长出来的，这些族长乡绅 把行政权、自治权、家族权融为一体，带有很强 的家族自治性质，不需要依靠王朝行政机构的命
共同作用的产物。
二、乡村组织制度的历史沿革
• 1、我国古代的乡里制度 • 2、近代乡里制度的变迁 • 3、新中国成立初期的乡村组织制度 • 4、20世纪80年代以来的乡村治理 • 5、税费改革以来的乡村治理
1、我国古代的乡里制度
• “乡”作为地方行政区划名称始于周。中国从周朝开始， 以乡作为农村地方最高行政组织。