美国大城市的管理与监督体制：以纽约市为例

主题：“美国大城市的管理与监督体制：以纽约市为例”主讲嘉宾：高新军（中央编译局比较政治与经济研究中心研究员）时间：2009年9月5日(周六) 15：00-17：00地点：中国政法大学(蓟门校区)图书馆学术报告厅）主办：中国政法大学法学院承办：腾讯评论主持人：杨子云主持人：今天我们请来了中央编译局的研究员高新军老师，高老师要为我们讲的是“美国大城市的管理与监督，以纽约为例”。

一看到这个标题，我就不由自主地想起雅各布斯的一本书《美国大城市的生与死》，纽约这个城市可以说集中了我们建筑文明的丑恶和美好。

进入纽约的地铁，你会发现它的地铁黑暗而窄小，但当你想起它是建筑于100多年以前，就会觉得很了不起。

在纽约的下曼哈顿地区，即华尔街一带，满眼都是高楼，让人窒息；但是在格林威治村，住宿楼和街区花园交错，很适合居住和生活，我所想到的，和高老师今天要讲的不一样，高老师要讲的美国大城市的管理与监督，有请高老师。

高新军：谢谢大家！应该说，美国大城市的管理与监督，是我长久以来研究的一个课题。

我最早关注地方政府的治理，是从国内开始的。

随着我在国内研究发展以后，从1997年开始，十多年前我开始关注美国的地方治理问题。

正好，我也有这么几次机会到美国的哈佛大学做访问学者，后来又不断有机会到美国做实地的调查。

这样，我他的城市管理与监督有一些看法。

这次讲美国大城市管理与监督是以纽约市为案例，实际上它牵扯到美国的历史和现实。

所以，有很多的情况和我们国家一比，就是说还是值得学习和借鉴。

中国城市的管理权力是高度集中的。

我们都知道美国地方政府的组织形式大多数以自治的形式出现的。

如果说在美国也有这么一个权力比较集中的管理模式，他们是怎么管理的，他们是怎么监督的，可能对我们来说有一些借鉴。

我今天主要给大家讲五方面的问题。

一、纽约市实行的是“强市长”的管理模式。

二、纽约市市政管理的制度创新。

三、美国大城市的公共预算改革创造了民主、公正、透明的地方政府，“预算民主”成为了规范政府行为的突破口。

四、代表大城市各阶层利益的民间组织，既是民众参与公共事务的渠道，也为民众发挥自己的作用提供了活动平台。

五、美国传媒的“掘粪”传统，促进了信息的公开透明，增强了社会的监督力量一，纽约市实行的是“强市长”型的管理美国实行的是三级政府体制：联邦政府、州政府、地方政府。

所以，在地方一级，差异是巨大的。

我们既可以看到像纽约这样的特大城市的地方政府，也可以看到只有几千居民的地方政府。

所以，在“地方议会”式管理模式下，这就产生了“强市长”型政府和“弱市长”型政府。

所谓强弱区分，我给大家罗列了几条差别：第一个差别是在城市的规模上，“强市长”模式的城市人口规模一般都在几百万之上，比如纽约市。

二是体现在市长的权力上。

市长由市民直选产生，权力来源于选民的授予，市长一般是职业的政治家，在这个城市里拥有与美国总统在全国一样的权力，这是一个自上而下的集权管理的模式。

美国历史上，从特大城市的市长，进而当上州长，后又当上美国总统的政治家也已经不是一个、两个。

20世纪的老罗斯福总统就是这样“政治上进步的”。

三是城市财政资金的运作上。

在这些大城市，市财政运作的资金动辄就是几十亿或者上百亿美元，其在一个地区、州、甚至全国都有举足轻重的作用。

纽约市显然是符合强市长型的特征的。

2007年统计的纽约市人口810万，它下属曼哈顿、布鲁克林、布朗克斯、皇后、斯坦顿岛5个大区。

这个区，英文叫Borough。

这个词是从英国翻译过来的。

除了大区以外，现在还有59个社区。

人口从3.5万到20万不等。

有街道339个。

纽约市具有市、区、社区、街道四级治理机构，这和波士顿等其他城市的自治型管理不太一样。

它2008年财政收入大概是624.3亿美元，这是什么概念，约等于4276亿元人民币。

就是他的财政收入至少跟北京市差距不太大的。

但是，北京市人口比较多，北京是1300万。

（PPT图表）这张图是纽约市2004年到2008年的财政收入，分为三个部分，第一个是纽约本市的收入，主要是房产税、消费税和本地的所得税。

第二部分是纽约州对纽约市的转移支付，尤其对教育的转移支付。

我们看到相当多的转移支付，占到纽约本市收入的近三分之一了。

然后就是联邦政府的转移支付，这一块比较少。

纽约市下面有51个选区，每个选区产生一名议员，组成纽约市议会。

其中：曼哈顿区10名，有42个街道；布鲁克林区16名，有80个街道；布朗克斯区8名，有74个街道；皇后区14名，有87个街道；斯坦顿岛区3名，有56个街道。

每一个选区都设有选区理事会，由50名代表组成。

这个代表有特点，是没有工资的，任期两年，这个是老百姓选出来的。

每年改选一半，可以连选连任，所有的纽约市市议员都是纽约市社区理事会的当然成员。

纽约市政府的组织形式市政府是怎么组织的？市政府在市一级有三个政府的不同部门：市政府、市议会、民事、刑事法庭。

在市政府下有三名管理者是由选民直接选举产生的，市长、公众利益倡导人和审计长。

这个公众利益倡导人我们不太熟悉，他大概相当于我们的信访局长。

这个职位非常的有意思，而且是他们的一种制度创新，不是原有就有的，是到1993年才创立这个职位。

美国的地方政府一直在不断地搞制度创新，他存在着问题就做改革。

下面还设有相应的行政管理机构，市长下面的市行政管理机构，有一大套行政班子，各个部门都有。

公众利益倡导人下面有41个人组成的办公部门。

这些人干什么，专门收集老百姓的意见、抱怨、建议。

这些人都是全日制的工作人员。

审计长下面有700个工作人员，专门搞审计。

再下面五大区，每个区一个区长，他们的年薪我都列了，大区区长年薪为16万美元，这个资料是2008年资料。

2006年纽约市长就是22.5万美元一年。

当然，现任纽约市市长迈克尔·布隆博格比较有意思，他不要薪水，每年只拿1美金的薪水，这一美金是表示责任的担当。

59个社区，每个社区理事会人数最多50名，直接选举，没有报酬。

比如我是一个大学的老师，也一是这个社区的理事，我主要的收入是大学的工资，对社区的工作是义务工作。

比如我每个月抽出一点时间或者晚上时间，或者休息的时间为社区工作。

各个社区下面还有行政管理机构，这个行政管理机构是有工资的，聘任的是全日制工作人员。

市议员的年薪，也是11.25万美元一年。

这是2008年的数字，以前没有这么高。

我估计2009年可能要降低了，因为受金融危机的影响。

下面的街道，每个街道实行自治式管理。

对于市长权力的制约对于位高权重的市长当然是有制约的。

首先是任期制的制约，特大城市的市长一般任期三年。

这个是美国地方政府的一个特点，就是地方政府的议员，还有地方政府的行政管理人员任期都不是太长，没有超过四年的，一般是三年，还有的一、两年。

任期短主要是方便民众对官员的监督，每次任期到了以后就是进行选举，一次选举就是一次民意测验。

而且，还有任期届数的规定。

纽约市最近修改了市长的任期法律，将市长最多只能任期2届，改为可以任期3届。

像目前这位布隆博格市长已经连任三次了。

第二是市议会的制约，市长的任何决定，议会都有权力批准或否决。

同样，议会的决策也需要得到市长的签字同意。

因此，市长要想在任期内有所作为，必须与议会合作，搞好关系。

不然的话，他推行的任何政策，都会在议会内遇到阻力，严重时会使市长一个任期内无所作为。

第三，就是媒体和舆论的制约。

媒体在美国被认为是立法、行政和司法之外的第四种权力，它的参与提高了政治的透明度，可以使一个名声不太好的市长时来运转，也可以使市长的执政丑闻传遍天下。

例如，朱利亚尼市长。

在9·11之前，他因为家庭变故，当时名声很不好，可是在9·11期间处理得当，媒体对他赞扬有嘉。

所以，他名声很快又好起来了。

弱市长管理我再讲讲弱市长型管理。

实际上弱市长在美国大量存在，而且我们国内报道了很多弱市长案例。

比如说某市市长自己是一个图书管理员，平常他干图书管理员的工作，一个星期抽两个半天处理市政府的业务。

有的市长还是高中生，平时还要上学。

这就是弱市长。

这种市长，他是没有什么权力的。

决策的权力都在当地的议会手里，或者理事会手里。

这样的市长也没有工资，只是拿补贴，他也不是职业政治家，他只是个象征性的，虽然他也是直接选举出来。

所以，我们大量的在美国碰到的是这样的市长，是礼仪性的、荣誉性的、象征性的职业。

不能说他在市政管理中间起不到作用，但是作用有限，也没有工资。

从这个角度来说，像纽约这样实行强市长集权式管理的特大城市是个例外。

邻近的波士顿就是另外一种管理模式。

二，纽约市市政管理的制度创新纽约的腐败历史纽约市曾经腐败丛生，由此也最先催生了对权力制约机制的制度创新。

纽约这样的实行“强市长-议会”式管理的特大城市，由于权力的高度集中，一方面带来的是决策效率的提高，可以综合协调全市的经济和社会发展，但是，另一方面也存在着产生大量腐败的危险性。

因此，合理设计权力的制衡机制便非常重要。

我们一般讲到西方国家，讲到权力制衡的时候一是多党制，一个是三权分立，还有就是议会民主。

实际上这些东西对权力应该说有制约，而且这种制约在联邦和州都是通用的。

我在纽约市搞调查的时候，我就发现纽约除了这三个通用模式之外，还有它自己独特的制度创新。

在讲这个制度创新之前，我讲一下纽约的腐败历史。

纽约市历史上有几个非常著名的腐败案，“塔麦勒社会”被成为“钱票交易机器”是其一。

创建于1797年的“塔麦勒社会”，原来是一个爱国的慈善组织,主要通过帮助欧洲移民在纽约找工作、找住处，甚至解决美国公民身份等方式，来换取他们在投票时对杰佛逊和民主共和党提名的政治家的支持。

1830年“塔麦勒社会”把总部设在了纽约市的西十四街的一幢楼里，从此“塔麦勒社会”被人们改称为“塔麦勒会堂”。

从1846年开始“塔麦勒会堂”被爱尔兰移民领袖所控制，成为美国民主党纽约市的大本营。

他们通过控制纽约的市政资源，用政府的工作机会来换取选票、政府的合同换取贿赂的方法，明目张胆地实行“权钱交易”，被称为“塔麦勒机器”（Tammany Machine）。

这些“塔麦勒会堂”的大佬们被人们称为“老板”，他们每个人也通过这种途径以自肥。

从1854年开始，直到1934年，这些人控制了纽约市政府近80年之久，直到1930年代“大萧条”弗兰克林·罗斯福总统时期才被终结。

1930年纽约市长詹姆斯·沃克尔被检察官指控与“塔麦勒会堂”的老板们相互勾结，受贿100万美元。

但是最后法庭认定证据不足，他没有被判刑，只是被罢了官。

沃克尔当市长时，纽约市的一些恶警经常通过抓妓女，要她们交罚款后再放她们走的方法来生财。

后来发展到连无辜妇女也抓，强迫她们交钱才放人，不然就控告她们是妓女。

这些妇女刚刚从欧洲移民来美国，人地两生，语言不通，只好白白被这些恶警敲诈。