土地开发整理与农民土地持有产权的耦合

土地开发整理与农民土地持有产权的耦合：参与模式与利益重组徐汉明2013-01-16 12:10:01 来源：《商业研究》2012年3月一、引言土地作为一种特殊的物——不动产，具有较强的社会效应和政治效应，其并不能像动产一样仅靠自由市场买卖即可实现资源的优化配置，必须依靠国家权力的适当干预，才能使土地资源得到有效利用。

纵观各国土地制度，充斥着对于私人土地权益的强有力干预。

其中土地开发整理即为国家调控土地经营模式的重要制度规范。

为了实现我国耕地总量的动态平衡，实现土地的可持续利用，保障粮食安全，土地开发整理制度构建和实践推进实为必要。

为此，国土资源部于2003年发布《全国土地开发整理规划（2001－2010）》，明确了“土地开发整理”包含土地整理、土地复垦和土地开发三项内容。

目前实施的土地开发整理项目规程，带有一定的政治色彩，但是其宗旨为惠农惠民。

即便如此，强制推进土地开发整理项目，缺少与农民的有效互动，土地开发整理的质量和绩效将难以实现最优化。

农民积极参与到土地开发整理规划制定和实施过程当中，不仅有助于农民自身意愿的有效表达，减少项目实施中的阻力，还可有效抑制土地开发整理项目实施中权力失范行为。

另外，鉴于我国目前农地流转机制不健全，农地流转市场缺失，土地开发整理制度及农民的有效参与以建立土地规模化经营替代模式为效应，将在一定程度上弥补土地流转难的缺憾。

但现行土地开发整理制度并没有为农民的有效参与提供有力的保障，农民的参与程序和应有权利未得到明确。

土地开发整理关系到农民的切身利益，故而疏通农民的参与渠道，建构农民意愿表达平台，建立健全参与权的激励约束机制，是为当下新农村建设不可忽视的重要课题。

二、土地开发整理与农民土地持有产权的耦合（一）土地开发整理与农民土地持有产权耦合理论耦合关系源自物理学，指两个或两个以上的体系或运动形式通过各种相互作用而彼此影响的现象。

系统耦合最初亦源自物理学，指两个或两个以上性质相近的系统相互作用、彼此影响和融合，进而形成新的更高一级结构——功能统一体的状态和过程，它既是一种状态，又是一种过程。

随着耦合概念内涵的不断扩展，其应用逐渐渗透到生物学、农学、地理学、环境经济学等各个领域。

[1]土地开发整理和农民土地持有产权都属动态系统，土地开发整理与农民土地持有产权之间的耦合是指二者各要素之间的相互作用、彼此影响的现象。

土地开发整理，是按照土地利用总体规划，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，地块物理形态改变和产权结构的调整，基础设施的配套建设，以及土地利用结构和利用方式的改变，达到改善农业生产条件，提高土地利用率，增加土地有效利用面积的工程技术手段和相应的政策措施，是土地利用由粗放型向集约型转变的客观要求，也是高效利用农地资源，保障农业可持续发展的基础。

[2]现行国家投资的土地开发整理项目采用的多是自上而下的政府主导型运作模式。

地方国土资源部门认为辖区内有可行的土地开发整理区域，便向国土资源厅或者国土资源部递交可行性报告，申请省级的抑或国家级项目，项目一旦被审批即进入规划设计阶段，计划完成并获通过即可具体实施土地开发整理。

整个过程均由政府主导，公众尤其是整理区域内土地财产权人——农民的参与权被受忽视。

这与农民作为市场主体参与生产管理的理念相悖，容易导致失地农民的排异，不利于土地开发整理积极效应的实现和提升。

土地开发整理在实现国家土地利用整体规划这一政治目标的同时，也实现了对土地财产权人合法权益的归并再造。

目前我国农民土地财产权利结构有失健全，现行制度所设置的权利类型多为静态的土地用益物权，包括土地承包经营权、农村建设用地使用权、宅基地使用权等权利类型，缺乏土地动态有序流转的程序规范。

农民土地持有产权的建构，为最大化地实现农民土地财产权益提供了一套崭新的规则，在坚持土地公有制的前提下，赋予农民对土地资源动态利用一种产权制度。

所谓农民土地持有产权，是指农民在一定年限内对集体所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流转的结构性关系权利。

它是在农民集体土地终极保有的基础上，对集体土地在一定年限内动态利用的实现形式，同集体土地所有权处在一个对应关系的层面，其实质是公有土地产权新的实现形式的一种制度创新。

[3]土地开发整理是对集体土地的归并和重新分配，涉及到农地产权的变动，包括农地产权的取得、变更和终止。

其中包括农民土地用益权的取得、有序流转等权利结构，这是农民土地持有产权的核心要素。

土地开发整理一般不涉及到所有权的变更，多属集体土地内部的归并，所以规范农地用益物权成为农地整理的关键环节。

农民土地持有产权作为规范农民土地权益的结构性关系权利，为保障农民土地财产权架构了较为有效的保障机制。

土地开发整理的有效推进依赖于土地财产权人的积极参与，而农民参与土地开发整理的激励因素来自于制度和实践对其所属土地持有产权的有效保障。

农民土地持有产权制度确立了农民的“市场主体地位”，保障了农民以理性“经济人”为主体进行生产活动，提高了农民参与市场生产和管理活动的积极性。

土地开发整理活动与农民土地持有产权的运行相互影响、不可分割，二者以土地效益的最大化实现为共生界面，一则以社会公共利益为宗旨，一则以土地私有财产权为目的。

（二）土地开发整理与农民土地持有产权耦合关系土地开发整理与农民土地持有产权之间存在耦合关系，源于二者同属动态系统。

土地开发整理系统是指人们整理土地的内容及其对象的所有要素相互联系、相互制约而构成的具有特定功能的有机结合体。

以整理内容为标准划分，一个完整的土地开发整理系统包含土地整理系统、土地复垦系统、土地开发系统三大子系统。

土地整理系统是指在一定区域内，按照土地利用总体规划、土地开发整理专项规划确定的目标和用途，对土地利用状况进行调整、改造、综合整治，旨在提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境。

土地整理子系统的内容最为宽泛，整理过程包括对农地的归并、再造等项目，涉及到农民对被整理土地产权的取得、变更和终止。

土地复垦子系统是指对生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等造成破坏而废弃的土地，采取一定措施，使其恢复到可利用的状况。

该系统主要涉及农民对土地收益分配权的变动，表现在收益的积极增加。

土地开发子系统是指对未利用过但具有利用潜力和开发价值的土地，采取工程或其他措施，对荒山、荒地、荒水和荒滩等改造为可供利用的土地。

该系统主要涉及农民对土地产权的取得。

农民土地持有产权系统是指农民对其持有土地实施依法承受、持有利用、收益分配、有序流转所形成的有机统一体。

[4]以权利内容为标准划分，一个完整的土地持有产权系统包含农民对土地的承受系统（即对土地的取得）、持有利用系统、收益分配系统和有序流转四大系统。

农民对土地的承受系统是指农民依法取得土地产权的动态过程，包括原始取得和继受取得两个方面，前者如复垦，后者如继承等。

依法承受系统是农民土地持有产权的先导性权利和根源性权利。

持有利用系统是农民对土地的开发使用过程。

收益分配系统是农民对土地的收益获取过程，具有直接的激励-约束功效。

有序流转系统是农民依法转让土地财产权，使得一定范围内的土地产权在农户之间发生变更的动态过程。

根据上述分析，可以绘制土地开发整理系统与农民土地持有产权系统之间的耦合关系图，如图1所示：图1：土地开发整理系统与土地持有产权系统耦合关系示意图如图1所示，土地开发整理系统之土地整理子系统与农民土地持有产权系统的四个子系统土地承受系统、持有利用系统、收益分配系统和有序流转系统均有耦合关系；土地复垦子系统与持有利用系统和收益分配系统存在耦合关系；土地开发利用系统与土地依法承受系统存在耦合关系。

三、农民参与土地开发整理的正当性：必要且可行分析土地开发整理系统和农民土地持有产权系统的耦合关系，可知土地开发整理系统的各个环节都关涉农民的土地财产权利，土地开发整理系统与农民土地持有产权系统两相渗透。

故而作为农民土地持有产权系统的主导者——农民参与到土地开发整理系统当中，不仅成为必要，而且颇为可行。

（一）农民参与土地开发整理的必要性公众参与方法是通过一系列的措施和手段，促使事物（项目等）的相关群体积极地、全面地介入事物过程（决策、实施、管理和利益分享等）的一种方式方法。

通过这些措施的运用，使当地人和外来者（专家等）一起对当地的社会、经济、文化、自然资源进行分析评价，对所面临的问题和机遇进行分析，从而做出计划以及制定实施方案并对计划和实施方案做出监测评价，最终使当地人从项目中得到收益。

[5]公众参与最早源于美国的城市规划，国外城市规划的历史发展经历了从物质建设规划、数理模型规划到社会发展规划等几个阶段，公众参与也随之从“象征性的参与”向“有实权的参与”转变。

[6]20世纪60年代以后，公众参与受到社会各界的重视，各项规划逐渐从政府本位向公众本位转变，[7]国外的土地整理也开始重视公众参与，如在联邦德国的乡村土地整理中，产权调整、田块合并及规划编制都引入了公众参与机制。

[8]公众参与土地开发整理，在我国主要指农民参与土地开发整理，无论是土地开发整理项目的规划制定、实施、反馈和修正等过程，农民都应该享有成分的参与权、知情权、表达诉愿权及救济权等政治权利，另外还应该享有相应的依法承受、持有利用、收益分配和有序流转等私人财产权利。

政府自上而下单方面推行的土地开发整理过程农民参与缺失的结果是整理管理权公信力的削弱和民众支持度的降低，一旦触及农民土地持有产权的核心权能，将引发政府与民众的利益冲突，易发群体性暴力事件，不利于农村社会的稳定。

避免政府土地开发整理外部性发生的有效机制是吸纳农民有效参与其中。

农民的抗争是土地开发整理项目推进的最大阻力，因为土地开发整理对农民土地财产权权益的整合，将对农民产生最直接的激励约束功效，而农民自身对政府施以的土地整理项目的支持抑或反抗声亦将最为强劲。

土地开发整理中农民参与的积极性是整理程序有效推进的关键动因。

土地开发整理的宏观宗旨是实现耕地总量的动态平衡、提高农业综合生产能力，最终解决困扰中国的“三农”问题。

土地开发整理的直接结果是提高农业生产硬件设施的配置，如土壤质地、灌溉设施等。

上述目标的实现均需以农民增收为物质载体，这是土地开发整理绩效评估的关键指标，也是农民积极参与土地开发整理的根本动因。

依托于农民增收的土地开发整理，固然需要农民在各个整理环节都能充分地表达自己的认知，这是农民市场主体地位受到尊重的表现。

与此同时，土地开发整理项目推进过程中的诸多阻力将被消除，而整理结果也将更契合农民从事农业生产对土地的真正需求。

（二）农民参与土地开发整理的模式依照土地开发整理系统与农民土地持有产权系统耦合关系图，以土地开发整理系统为轴心，可将农民参与土地开发整理的路径疏通为三条，每条参与路径分别有各自的参与主体、参与内容和参与时段，详情如表1所示：在土地整理项目中，土地原持有产权人和通过法律行为继受取得土地持有产权的人均享有依法承受、持有利用、收益分配和有序流转权利，只是按照土地整理项目的进展情况，继受取得土地持有产权的人在参与时段上较原土地持有产权人存有时滞性，即一般不参与到土地整理规划制定当中，只有当土地整理项目实施到一定的阶段，才有主体愿意继受取得土地持有产权，而这一动力来自于土地收益本身。