公共管理的核心与前沿上 0003

公共管理的核心与前沿(上)毛寿龙中国人民大学公共管理学院教授二0一五年一月大家好，我是毛寿龙，来自中国人民大学公共管理学院。

今天我们讲公共管理的核心与前沿。

一、公共管理相关概念（一）公共管理的相关词汇公共管理这个词呢，我们中文是讲公共管理，但实际上对于专业的人来讲，它很多词汇放在一起的时候，我们都认为这个是一个专业的人，比如说行政管理、公共行政、公共管理、公共服务、公共政策，所以如果是有外行的话，可能觉得这好像是很多学科，甚至说行政管理和公共管理是两门不同的学科、两不同的课程，但实际上行政管理、公共行政、公共管理这三门课程是不成立的，往往就是一门课程。

公共服务和公共政策，即使有些人认为它是不同的专业，但是跟行政管理、公共管理是密切相关的。

这几个词所代表的学科呢，一般来讲，它还有几个非常相近的学科，比如说政治学和管理学。

因为这个复杂性呢，不同的大学因为各自的学科传统和优势有差异，其重点也就不一样。

所以在北大的话我们可以看到政治学与行政管理系，或者讲政府管理学院，但是它基本上还是在政府学的传统角度来研究行政管理，这一点跟哈佛是一致的。

现在清华讲公共管理和公共政策，那这个公共管理更多的可能会涉及到一些具体的领域的管理。

那么对人民大学来讲，它过去更多的是管理学的传统，所以它最早的时候是行政管理学研究所，后来是行政管理系，然后融入其他学科，变成了公共管理学院，讲的是行政管理和公共政策。

所以说不同的大学有不同的发展传统和优势，所以有的呢，政治学强一点，有的是管理学强一点，有的是管理科学强一点，有工科背景的管理科学强一点。

有些比较实际的公共管理学院可能涉及到更多的具体的管理，比如说有些公共管理学院里面还有土地管理的学科，有城市管理、城市规划、教育管理、社会保障、公共部门人力资源、公共卫生管理等等，这些学科往往是部门性的行政管理或者说公共政策，但它也是政府管理的很重要的范畴。

（二）公共管理的相关概念中国的行政管理传统独立发展了30多年，有自己的一些特点，所以形成了自己的一些语言体系。

在英文里面呢，它相对来讲是比较独立的，在英文里面，行政管理是public administration，这个词是日本人翻译的。

翻译这个词的时候，public administration这个英文词是英国人和美国人说的，英文传统文化里面基本上把公和私是分开的，所以他们讲public administration就是公共部门的管理，另外一个叫Business Administration，我们翻译为工商管理，实际上是企业管理。

public administration这个词的出现主要是跟政治相关，政治负责决策，公共行政负责执行，相当于我们企业有个董事会，然后又个CEO，组织一个行政团队叫CAO。

就好像我们平时搞个组织，要搞个活动，有一波人是做决策的，但是有个秘书长是负责会务的，那么它就是一个行政系统。

在众多的公共管理呢，后来的那个对应词是public administration，也就是过去的行政管理，它表明是行政管理或者公共行政的延续，也可以是Public management。

Public management更多的是有企业管理的理论和方法来研究政府管理。

那个新公共管理的传统就是New Public management重视的是应用市场方法，用我们一个时髦的话，用李克强的话就是让市场起决定作用的管理方法。

公共服务和公共政策叫叫Public service and Public policy，它意味着政府要提供实质性的服务，比如说教育服务、医疗服务、社会保障服务，Public policy就是公共政策研究，更多的是问题导向，通过对公共问题的研究，利用政策工具来解决相关的公共问题。

（三）公共管理与相关学科的关系所以无论是中文还是英文，公共行政、公共管理、行政管理、公共服务、公共政策基本上都是同一个传统的，都是跟政府密切相关的。

当然，这些不同的用法也意味着不同的价值取向，比如说行政管理意味着更多的重视管理，很多情况下它研究的问题涉及到政府的组织、政府的职能和相关的人事管理等等，这叫行政管理。

因为这个词是日本人翻译的，所以跟日本的政府的管理体制官僚制的那个传统也有比较大的关系，我们沿用过来以后，在计划经济时期用行政管理，后来我们开始用公共行政，然后我们市场经济发展到一定地步以后，尤其是加入到WTO以后，我们更多的强调的是公共管理、公共政策，它强调的是管理、服务和政策的过程，之前那个公共行政更多的是强调政府的公共性，涉及到政府和政治的关系、政府和社会的关系、政府和市场的关系。

公共管理如果是跟过去的行政管理相比，它更多的是强调它的公共性，面向不确定的工种，它的过程是公开、公正的，同时又强调管理。

这个管理是一个公共领域的管理，而不是封闭的、秘密的管理、服务或者是政策，它强调它的公共性，但又强调它的技术性。

这跟我们改革开放的三个时期有关。

80年代我们用行政管理这个词，90年代开始步入商品经济、市场经济，那我们强调做公共行政或者行政学，新世纪开始以后，我们用公共管理，所以中国的历史呢，短短的三十多年的历史，也意味着公共行政、公共管理、行政管理不同范式的三个变化。

在西方，实际上也是一样的，这个跟市场经济的发展是有很大关系的。

行政管理往往是政府比较强势，市场刚刚开始发展或者比较弱，强调公共行政和公共管理的时候呢，市场已经有了私人企业管理和公共管理，私人领域和公共管理的区别，那么我们工商管理得到很好发展的时候，相对应的公共管理也要很好的发展。

那么提公共服务的话，一般来讲，原来的温家宝总理说的时候是说在市场经济发达情况下，政府在医疗、教育和社会保障等领域的作用开始强化。

当时总理的提法是政府要充分实现它的公共职能。

当时定位政府的四大职能，一个是经济调节，就是宏观调控，第二个是市场监管，然后是社会管理、公共服务。

刚才讲了，公共服务职能又是一个新的政府要充分实现的职能，这个职能主要是在市场经济时代，它有私人服务和公共服务之分，而公共服务呢，往往跟政府和公共财政有密切的关系。

在新世纪一十年代，就是最近四五年时间里边，中央越来越强调公共政策的研究。

最近两办还发文件强调要建设智库，包括民间智库和政府的智库，它也就是要强调公共政策的研究。

所以大家可以看到，在这个领域里面，虽然词汇有点差别，但是基本内容实际上是非常一致的。

（四）公共管理与公共管理学那对公共管理来讲到底是什么呢？我们刚才讲的是学科上的或者说学者所认为的，所以对大家来讲，我想在看到这些词汇的时候，就认为是一波人，就差不多，不管是《民法》、《刑法》还是什么法，都是法学院的，我们这个呢，不管是行政管理、公共管理、公共行政、公共政策、公共服务，反正他们都是公共管理学系或者说公共管理学院或者政府学院，或者有些人叫公共事务学院，都差不多。

如果你要选专业，这是一个大的专业，而不是它们之间有非常细的划分。

这个用词不一样呢，一个方面跟理论的范式传统有关系，另外一方面跟我们政府的实践变成比较大是有很大关系的。

所以我们说包括这些书也是一样的，如果你去看的话，作为一门课程或者学科，公共行政、行政管理、公共管理是不一样的学问、不一样的名称，但是很多内容、很多传统是一致的。

和公共服务、公共政策比较差别大一点，分设的课程不一样，但往往是公共管理研究的内容，公共服务、公共政策的理论和方法也可以用来研究公共管理，公共管理研究内容也可以用来指导公共服务和公共政策的研究，所以它其实都差不多。

这里面我们界定一下什么叫公共管理学。

公共管理学就是public administration 或者Public management，它是运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法专门研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动及其规律的学科群体系。

在西方呢，它源于20世纪初形成的传统公共行政学，但最早是可以追溯到19世纪末的时期，当时政治和行政之间关系的一些讨论，也包括当时的一些学者认为，政治是世界上都不一样的，但是行政呢，全世界都是一样的，都是做管理的。

60-70年代有新公共行政学，后来70年代末期开始，受公共政策和工商管理两个学科的影响，逐步发展了公共管理学。

现在呢，公共管理学基本上融合了公共政策、公共事务管理等多个学科方向的大学科门类，现在我们国家叫一级学科。

但那个学科的理论往往要赶得上事物的变化。

最近呢，尤其是三中全会以后，在中国随着治理研究和实践的兴起，公共治理也已经成为公共管理学的重要核心和前沿的课题。

所以大家讲那个国家治理的时候，对公共管理学科或者行政管理学来讲，更多的讲公共治理。

二、公共管理的核心那么公共管理的基本核心是什么呢？我们可以去看一下书，这里面有很多的内容。

但是对于我们中国目前的公共管理来讲，它基本的核心意味着高水平的行政能力和治理结构的现代化，这是我们三中全会国家治理体系建设和国家治理能力现代化的需要所决定的。

（一）行政能力从国际上来讲，我们可以比较一下。

一般我们认为发达国家的行政能力都是很强的，国家能力、行政能力、法治能力、责任能力都是很强的，所以人家才叫发达国家。

对中国来讲呢，我们并不差，比如说我们国家能力、行政能力也是很强的，我们国家并没有面临国家的危机，这跟很多弱势国家和失败国家是不一样的，他们连基本的法律秩序都维持不了。

我们的行政能力也是很强的，我们要做什么事情都是会做的非常好的，包括奥运会、APEC会议、高铁、大规模建设创新国家、大规模的支持高等院校的发展和提高教育水平，也包括我们推进医疗改革等等。

我们政府的行政能力是很强的，但是我们四中全会也说了，我们国家法治能力，包括责任能力以及社会和市场能力还是比较弱的，我们社会管理能力很弱，市场管理能力呢，应该说相对来讲是比较弱的，跟世界上很多市场经济国家相比，很多人认为我们不是市场经济国家。

当然，社会自治能力更是比较差。

刚才提到的社会能力的弱势就是一个问题。

让市场、让社会能够提升能力，在我们国家，尤其是让法治、让责任能够提升能力，这是我们公共管理非常核心的内容。

这时候呢，政府改革就变成了我们前沿性的话题。

我们的政府改革进行了30多年，但是一直到目前为止，改革的任务还没有完成，或者说很多任务还有待我们进一步去推进。

对我们国家来讲，改革已经进入到了一个全面深化改革时期。

所以对公共管理来讲，需要在提升政治能力的基础上提升公共管理自身的组织能力，同时也提升社会市场的能力，提升政治能力、社会市场的能力对于提升公共管理组织自身的能力相比也是非常重要的。

我们国家前沿的话题，也包括前沿的改革手段，传统的手段有两个，一个是机构改革，一个是职能转变。

李克强总理上任以后，他又增加了另外一个提升公共管理的一些法宝，比如说权力清单体系，要对政府的权力通过清单来进行管理。