外包电子政务的模式与问题

电子政务外包的模式与问题

摘要：电子政务外包是政府信息化建设的一种有效手段。政府需要选择正确的外包方式和有效掌控外包过程。本文阐述了电子政务外包中的三种模式和电子政务外包实施中遇到的问题。

关键字：电子政务外包模式问题

电子政务外包,既是政府服务外包的一种，也是IT外包的一种。按照国家行政学院电子政务研究中心提出的对电子政务概念的理解，宽泛意义上的电子政务应该是指电子政务系统的使用者和建设者非同一主体的建设模式。目前，不少IT企业已经与各级地方政府部门展开密切合作，电子政务外包进入了中国市场的视野。那么，在政府信息化的进程中，为何要选取外包作为其具体的实现途径呢？

国家信息化专家咨询委员会常务副主任周宏仁认为，外包的核心就是“做自己最擅长的事情，其余的交给别人做”。政府部门的核心业务是政务，政府不可能也没必要完全依靠自己的力量进行电子政务系统的开发、建设和维护，这些工作可以通过引入外包机制来完成。同时，政府也颁布了一系列政策，鼓励电子政务外包。2002年，中央办公厅发布的17号文件明确指出要逐步推进系统建设、运行维护的外包和托管模式，由此推动我国电子政务服务外包实践的发展。2006年公布的《2006--2020年国家信息化发展战略》提出要创新电子政务建设的模式，提高电子政务建设和运行维护的专业化、社会化服务水平。外包就属于电子政务建设模式的创新内容之一。

近年来，我国电子政务取得了突飞猛进的发展，电子政务从以基础建设、系统建设为主，进入到以应用为主的阶段。由于政府职能的特殊性，政府与企业相比更加关注业务外包后的安全保密性。哪些服务可以外包，哪些服务需要自行建设，这是政府部门在决策阶段必须考虑的一个问题。除此之外，良好的厂商资源、优质的售后服务、低廉的产品价格均为左右外包选择的重要因素。

根据外包的运作模式，我国电子政务外包大致可以分为流程式外包、混合式外包和创新式外包三种模式。

1、流程式外包

流程式外包即政府将某些业务流程交由专业机构处理，政府部门负责外包合同的监管并承担电子政务建设和管理的最终责任的外包形式。流程式外包在政府部门开展信息化建设和推行电子政务服务的过程中应用得非常普遍，在此模式中，政府部门负责工程项目的组织协调、外包合同监管和电子政务服务应用等。显然，在此模式下外包的服务具有一定的保密性，是专有但不具有特殊性的业务。对于这样的外包，可将系统的软硬件建设、网络系统的搭建外包出去。由于这些系统的适应性强，可以通过二次开发被多次利用。

2、混合式外包

混合式外包是指电子政务服务由政府部门的下属事业单位或者关联企业来负责具体实施，提供给主管单位或者其他相关政府部门使用，承担外包任务的下属事业单位或者关联企业可以将电子政务服务的某些环节外包给社会其他机构，但仍然代表上级政府部门承担电子政务建设和管理的最终责任。也就是说，该外包模式中存在两个层面的外包：第一层面的外包是成立政府控股的IT专业公司，由政府与该公司直接建立电子政务项目的甲方和乙方；第二个层面是作为外包总提供商的政府控股企业根据具体项目需要，分解任务，向社会进行二次外包。由于该控股企业是从政府分离出来的，这既可以使其很快进入运营和维护的角色，又使其成为联系政府和其他外包企业的桥梁和纽带。通过这样一种外包模式，政府有效地缓和了自身信息技术力量薄弱与企业外包存在风险的矛盾，有力地保证了电子政务建设的安全性和效率，也有效地解决了由于IT企业对政府业务流程和运作规律不熟悉而导致建设的系

统与政府的需求不对称问题，避免了系统的反复修改，缩短了应用系统从设计建设到应用成熟的生命周期。所以，这种模式减轻了自建自管模式中所存在的技术压力、扩编压力、责任压力和财政压力，能将政府资源集中到最能体现提升公共服务和社会管理能力的工作方向上。

3、创新式外包

创新式外包，是指电子政务规划、投资、建设、管理、运维等主要环节由单个或者多个企业负责，政府部门提出建设需求并付费使用电子政务系统或网络平台，政府部门无需承担电子政务建设和管理的责任。企业对政府的电子政务项目进行筹资、建设和运营，所建系统的产权归属企业，不移交给政府；政府部门提出电子政务特定基础设施或者业务系统的应用和运营需求，通过与企业签订服务协议明确应用需求，授权企业进行筹资建设和经营管理，每年向企业支付系统使用费和设备维修费以购买使用权。除了以上这种BOO （Build--Own--Operation，即建设--拥有--运行）模式，还有一种创新式外包的BOT （build--Operate--Transfer，即建设--运营--转让）模式。政府和外包商签订协议由外包商出资建设、运营和维护系统，在一定期限内外包商拥有系统的所有权，在此期限内产生的所有经济效益归外包商所有。特许期限届满后外包商将此系统无偿转让给政府。

外包模式能有效地提高电子政务建设过程中的工作效率，精简机构，减少开支，提高建设水平，不过，目前在我国，电子政务的外包模式还存在不少问题。不少单位为了提高电子政务项目开发效率，把电子政务系统开发整体外包给了IT企业。但政府部门很快发现以此来实现电子政务的“一步到位”是不切实际的。中国政府处在转型阶段，政府机构和职能经常发生调整。政府机构和职能每调整一次，相应的电子政务系统就要修改一次。然而，很多IT企业没有采用模块化、可定制的开发方法，往往在需求改变的时候又要重新开发，过长的开发周期影响政府部门的正常运转，而且政府部门还要追加投资。另一方面，IT企业生命周期通常较短，不少政府部门把电子政务项目外包给IT企业，不久就发现该IT企业已经破产或注销，导致后续运维工作难以开展。

另外，明确需求也是电子政务建设成功的关键。政府若是对自己的需求不明确，不知道如何对外包商提出要求，在系统验收时没有明确的量化标准，到最后很容易产生争议。总之，政府在电子政务的建设中要始终掌握主导权。政府需要明确自己在电子政务外包中的角色，即：政府是外包法律法规环境的营造者，是外包进程的管理者和评价者，是各种关系的协调者，是政务信息安全的有力捍卫者。除以上原因外，中国外包市场还不够成熟，没有清晰的规范和标准对外包商进行监管也是电子政务外包出现问题的重要原因。要解决上面的问题，需要电子政务外包中的第三方--外包监管机构，即引入电子政务的工程监理服务。电子政务建设单位需要委托第三方工程监理单位，对外包商的工程施工过程进行全过程或部分的监理，保证达到项目建设的计划目标。

总之，要让电子政务建设外包良好发展，IT企业、政府部门、第三方机构都应该发挥自己的作用。IT企业要加强软件项目管理，提高软件开发质量，缩短软件开发周期，减低软件开发成本。IT企业要及时总结电子政务软件开发模式，规范软件开发流程标准，充分发挥软件复用的好处。IT企业还要具有长远的战略眼光，不要过分追求短期利益，抓住一个电子政务领域，扎实工作，逐渐积淀，形成自己的核心竞争力，成为这个领域的电子政务软件开发专家。同时，政府部门要积极采购电子政务工程项目监理服务。不仅如此，政府部门要充分参与到电子政务系统建设的过程中，将需求细化，不能只是将工程外包出去后就什么都不管。政府要作好宏观规划，通过市场吸引企业参与系统建设，让企业在竞争中创造利益，贡献社会。对于第三方机构，它们需要为政府提供良好的电子政务咨询、项目监理等服务。这些机构要有自己的工作方向和目标，独立管理，独立核算，从而保证第三方机构应有的公正性。

电子政务是一项需要多方参与的长期工程，政府要积极培育好市场，认准业务需求，通