民主革命时期中共党内监督的历史沿革及其特点

民主革命时期中共党内监督的历史沿革及其特点

汤涛

长期以来，中共党内监督问题一直是学术界关注的一个热点问题。但是，由于种种原因，迄今为止，这方面的探讨大多着眼于建国以后，特别是改革开放以后，而对民主革命时期中共党内监督问题却鲜见专文论析。事实上，在民主革命时期，中国共产党在党内监督问题上采取了一系列行之有效的措施，收到了良好效果。今天，加强对民主革命时期中共党内监督问题的研究，系统考察其历史沿革，深入探究其经验教训，对于我们进一步正确把握新时期党内监督的基本规律，积极探索新形势下开展党内监督的新思路，有着深刻的理论和实践意义。

一、民主革命时期中共党内监督的历史沿革

马克思主义政党历来重视党内监督问题。列宁曾经精辟地指出：“对于党员在政治舞台上的一举一动进行普遍的(真正普遍的)监督，就可以造成一种能起生物学上所谓…适者生存?的作用的自动机制。完全公开、选举制和普遍监督的…自然选择?作用，能保证每个活动家最后都…各得其所?，担负最适合他的能力的工作，亲身尝到自己的错误的一切后果，并在大家面前证明自己能够认识错误和避免错误。”【《列宁选集》第1卷，人民出版社，1995年，第417～418页。】作为一个严格遵循列宁建党原则建立起来的无产阶级政党，中国共产党自创立之日起，即忠实地秉承并发扬了这一政治传统。在领导人民进行新民主主义革命的历史进程中，中共在党内监督问题上也进行了艰辛探索，逐步建立起一套较具自身特色的党内监督机制。以党内监督权的归属为线索，这一体制的建立大致经过了四个阶段。

（一）第一阶段（1921年至1927年）：党内监督权由各级执行委员会直接行使

中共创立之初，就高度重视党内监督问题。这一点，明确反映在中共一大通过的第一个党纲中。这一纲领共有十五条规定〖HTK〗（现存十四条，第十一条遗漏）〖HTSS〗，其中，直接涉及“监督”字样的就有两条，即：“工人、农民、士兵和学生的地方组织中党员人数多时，可派他们到其他地区去工作，但是一定要受地方执行委员会的严格监督。”“地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督。”【《中国共产党章程编介：从一大到十六大》，党建读物出版社，2004年，第138页。】中共一大这种对自身行为严格监督的高度自觉性，为此后党内监督工作的开展提供了重要条件。不仅于此，更为重要的是，尽管没有明确提出“民主集中制”的概念，但一大党纲却通篇贯彻着这一党的根本组织原则和领导原则的精神，并在最初意义上规定了党的代表大会制度、党内选举制度、集体领导制度以及党员候补期制度等方面的制度。这两方面内容，前者是中共党内监督必须时刻遵循的基本原则，后者诸项则又俱为党内监督的重要内容，并为这一工作的开展提供了必要的基本途径和制度依据。其后，中共二大制定的第一部党章，以及三大和四大通过的历次党章修正案又对这些规定进一步加以补充与完善，这些都为党内监督制度的逐步建立健全提供了重要基础。因此，尽管由于组织初创，党员人数尚少，以及对设立专门机构未给予充分注意等主客观方面的原因，在一大到五大前夕较长的一段时间内，中共并没有设置专门的党内监督机构，党内监督权为中央及地方各级执行委员会所直接行使，但党内的监督工作仍然随着革命实践的深入而初步展开，并取得一定成效。

（二）第二阶段（1927年至1928年）：党内 监督 权由党内专门监督机构较为独立完整地行使

大革命兴起后，随着中共组织规模的空前扩大，党员人数的迅速增多，以及政治角色由一个单纯的在野党到“半公开的半政府党”【《中国共产党组织史资料》第8卷，中共党史出版社，2000年，第158页。】

所发生的转换，贪污腐化等不良现象开始在中共党内时有出现。对此，中共中央高度警觉，并提出了严厉批评：“负责的工作同志，有雇佣劳动倾向，缺少从前那样刻苦奋斗的精神和自发的革命情绪。因此纵然能守纪律也不免形式主义机关主义的流弊”。“同志中之一部分，发生贪官污吏化（即有经济不清楚、揩油等情弊）”。【《中共中央文件选集》第2册，中共中央党校出版社，1989年，第172页。】为克服这些不良现象，中共中央于1926年8月4日颁布了中共历史上第一份专门的反腐文件《中央扩大会议通告——坚决清洗贪污腐化分子》，并开始考虑成立专门的党内监督机构。

1927年4月27日至5月9日间，中共五大召开，大会在党的历史上第一次选举产生了中央监察委员会。同年6月1日，中共中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决案》又进一步规定：“为巩固党的一致及威权起见，在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会。”中央及地方各级监察委员会的设立，使中共的自身建设及党纪党法的权威有了相应机构作为保证。《决案》还简要阐明了监察委员会的职权范围，以及它与党委会基本平行的关系：“中央及省监察委员，得参加中央及省委员会议，但只有发言权无表决权。遇必要时，得参加相当的党部之各种会议”；“中央及省委员会，不得取消中央及省监察委员会之决议；但中央及省监察委员会之决议，必须得中央及省委员会之同意，方能生效与执行。遇中央或省监察委员会与中央或省委员会意见不同时，则移交至中央或省监察委员会与中央或省委员会联席会议，如联席会议再不能解决时，则移交省及全国代表大会或移交于高级监察委员会解决之。”【《中国共产党章程编介：从一大到十六大》，第163页。】这些规定一方面坚持了党的集中统一的领导，另一方面则又有效维护了监察机关的权威。

中共五大的召开和《决案》的通过，标志着中共初步确立了一套以两委基本平行、互相制约，党内专门监督机构比较独立完整地行使监督权为主要内容的监督模式。

（三）第三阶段（1928年至1945年）：党内监督权逐渐复归各级党委会

中共五大前后所确立的党内监督模式很快随着大革命的失败而发生了深刻变化。1927年底，面对空前艰难的政治局面，中共中央发布第26号通告指出：“我们整个的党转入地底秘密工作的地位”，“同时各地党部因为种种关系有监察委员会组织者极少，中央监察委员会则因为委员散在各地，加以正主席王荷波同志及委员张佐成萧石同杨培森等同志之被难，副主席杨匏安同志之被处罚，至今未能行使执权”。因此，“监察委员会似已成为不必要的组织”。【《中国共产党组织史资料》第8卷，第158页。】基于这些考虑，再加上深受当时联共（布）建党模式的影响，中共六大撤消了这一机构，代之以审查委员会。和监察委员会相比，审查委员会虽然仍是由“党的全国大会，省县市代表大会选举”产生，从权力来源意义上仍然和党委会相对平行，但职能规定却大为缩小，仅限于“监督各级党部之财政、会计及各机关之工作”【《中国共产党章程编介：从一大到十六大》，第176页。】等诸项较为具体的事务。而党内监督权的重要内容——纪律监察权，则重新为各级党委会所掌握【中共六大党章规定：“关于犯纪律的问题，由党员大会或各级党部审定之。各级委员会得成立特别委员会以预先审查关于违犯党纪的问题。此种特别委员会之决议，经该级党部批准后，方发生效力。”参见《中国共产党章程编介：从一大到十六大》第176页。】。这就意味着中共五大前后所确定，并已在实践中略具雏形的监督机制虽然还保留着“两委基本平行”的形式，但其内容显然已发生了实质性的变化。

1928年12月1日，中共中央审查委员会正式成立，并于成立之日第一次会议起开始实行审查工作。但是，由于职能规定得过于狭窄，这一机构在党内政治生活中发挥的作用相当有限。而对于纪律监督问题，中央虽然规定可以“成立特别委员会”，但因其并非常设机构，作用也是不能尽如人意。针对这种状况，中共中央有意于在中央及地方各级复设监察委员会。几经酝酿，1933年9月17日，中央发布通告指出：“为要防止党内有违反党章破坏党纪不遵守党的决议及官僚腐化等情弊发生，在党的中央监察委员会未正式成

立以前，特设立中央党务委员会，各省县于最近召集的省县级党代表大会时选举省县级的监察委员，成立各省县监察委员会。”其职能在于：“以布尔塞维克的精神，维持无产阶级政党的铁的纪律，正确的执行铁的纪律，保证党内思想和行动的一致，监视党章和党决议的实行，检查违反党的总路线的各种不正确的倾向〔官僚〕主义及腐化现象等，并与之作无情的斗争。”通告明确指出：“中央党务委员会关于组织和党员个人处分决议须报告中央批准执行，省县监察委员会关于组织和党员个人处分决议之权属于同级委员会。”【《中国共产党组织史资料》第8卷，第464页。】从这些规定可以看出，很明显，这一机构拥有较为广泛的权力。但和以前的监察委员会本质上不同的是，其权力来源并非各级党的代表大会。它只是党委会下属的一个工作部门，在其领导下开展工作。

决议通过后，中央苏区各省、县委，都从1933年冬起纷纷成立了党的监察委员会。1934年1月召开的中共六届五中全会又选举产生了中央党务委员会。此后，中央党务委员会和各级地方监察委员会根据有关章程对党员实施奖惩，致力于维护和执行党的纪律，在党内政治生活中发挥着越来越重要的作用。而与之相反，审查委员会的作用却更为弱化【甚至在1934年1月中共六届五中全会正式选出中央党务委员会后，中共中央审查委员会是否仍然存在都成为学者争论的问题。王健英即明确提出（这）“是个没查清的问题”（参见王健英：《中共中央机关历史演变考实（1921—1949）》，中共党史出版社，2005年，第271页）。这个问题的解决，无疑需要新史料的发掘和学者的进一步探讨。但是，这一问题竟然能够成为问题，也从一个侧面说明了此时中央审查委员会在党内的地位并不显著，发挥的作用亦属有限。】。随着时间的推移，各级党务（监察）委员会逐渐开始在党委会的领导下统一行使党内监督权【1938年11月6日中共中央通过的《中共扩大的六中全会关于各级党委暂行组织机构的决定》即相当明确地反映了这一点。《决定》指出：“由各中央局决定，在区党委之下，得设监察委员会。”其职权包括：监察党的机关和党员的工作、审查各机关的帐目、对违法违纪党员处分、审查并决定所有要求恢复党籍或重新入党者之党籍、监察党员破坏革命道德的行为等五个方面。从中可以看出，其职责范围显然已经包含了曾属于审查委员会的部分。参见《中国共产党组织史资料》第8卷第514页。】。党委会通过专门监督机构行使党内监督权的机制在实践中逐渐得以形成，并发挥了重要作用。

（四）第四阶段（1945年至1949年）：党内监督权由各级党委会通过专门监督机构行使的机制得以确定和延展

1945年4月23日至6月11日，中共七大在延安召开。以团结的大会、胜利的大会载入史册的这次会议，在中共党内监督机制建设史上也具有极为重要的地位。这次大会通过了新的党章。和中共六大党章相比，新的党章将监察委员会的产生方式由本级党的代表大会选举产生修改为：“中央监察委员会，由中央全体会议选举之。各地方党的监察委员会，由各该地方党委全体会议选举，并由上级组织批准之。”把领导体制由监委接受于两委领导——监委和本级党委联席会议领导修改为：“党的各级监察委员会，在各该级党的委员会指导下进行工作。”【《中国共产党章程编介：从一大到十六大》，第192页。】新的党章还进一步规定了监察委员会的任务和职权在于：“决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉。”可以看出，在七大之前已经在实践中形成的党委会通过专门监督机构行使党内监督权的机制至此正式固定下来。中共七大之后，虽然由于抗日战争胜利后革命形势的迅〖JP2〗速发展，许多规定并没有得到贯彻落实，党内监督工作还是多由各级党委直接承担，但是，这种基本格局从此确定下来，并延续到解放战争直至新中国建立之后相当长一段时间。

二、民主革命时期中共党内监督的主要特点

在民主革命时期，中共党内监督呈现出以下几个方面的主要特点：

（一）受到联共（布）党内监督模式的深刻影响

民主革命时期，中共曾经长期是共产国际的一个支部。因此，在党内监督机制模式的选择上，中共受到了这一国际共产党组织以及在这一组织中起特殊重要作用的联共（布）的深刻影响。

仔细考察一下就会发现，在民主革命时期，在党委会（或执行委员会）与监察委员会之间的关系上，中共与联共（布）都有一个从“两委基本平行”到“两委垂直管理”的演变过程。列宁去世之前，在他的直接指导下，俄共（布）基本上确立了一套较为科学的党内监督机制。其基本原则包括：监委的产生方式为“由党的代表大会，区域、边区、省和专区的代表会议选举产生”，并“向原选举机关报告工作”；职权范围是“各级监察委员会的决议，本级党委员会不得加以撤消，但须经党委员会同意后才能发生效力，并由后者付诸实施”。监委与同级党委若是“遇有不同意见时”，则“将问题提交联席会议。同本级党委员会不能取得协议时，将问题提交本级党的代表会议或上级监察委员会或党的代表大会解决”【《苏联共产党章程汇编》，求实出版社，1982年，第56页。】。此外，为了切实保证监委的独立性，原则中还包括监委委员在任期内不得兼任负责的党政职务等重要内容。《中国共产党第三次修正章程决案》基本上吸纳了这些重大原则。遗憾的是，斯大林执掌最高权力后，逐渐颠覆了这些基本原则，最终确立了一套高度集权、生硬僵化、活力匮乏的党内监督机制。由于这套机制在战争等特殊年代具有一定的积极性，而其弊端此时又未充分暴露出来，结果成为中共多方借鉴的目标，由此也就使得中共的党内监督模式具有了一定的苏式色彩。

此外，共产国际对中共党内事务的粗暴干涉也大大加剧了这种影响。共产国际在帮助中共进行党内制度规定时，常常不顾中国实际情况，借助其高度强化的集权体制，把联共（布）的一些党建举措，甚至欧洲其他一些共产党的党建举措照搬照抄到中共党内来。中共六大撤消了监察委员会这一机构的做法，就是一个最为明显的例子。如前所述，监察委员会设置不久，中共中央即出于种种考虑打算撤除这一机构。但是，当时并没有定论，而只是决议：“监察委员会之存废问题须在第六次全国大会解决”【《中国共产党组织史资料》第8卷，第158页。】。这一机构最终被撤除，正是直接源于共产国际的相关决定。1928年4月10日，共产国际方面将为中共六大起草的示范党章草案寄给中共中央时，曾附信详细解释了章程条目设置以及一些重要规定的来龙去脉，其中明确提出“反对中共设立专门的监察委员会”，在作出原因说明时，第一句话就是：“这是遵循共产国际组织局在审议类似问题时针对欧洲各国共产党所作的决定。”【《共产国际、联共（布）与中国革命档案资料丛书》第7卷，中央文献出版社，2002年，第416页。】或许，信的起草者是想以此增强自己的说服力，殊不知正暴露了共产国际在处理相关问题时一贯具有的简单化和模式化倾向。

（二）把思想政治建设引入党内监督机制，特别注重发挥批评与自我批评的作用

在民主革命时期，特殊国情决定了中共大量吸纳非无产阶级先进分子的必要性和合理性。但是，由此也就使得中共党内经常性地存在着种种非无产阶级思想，这成了部分党员行动自由散漫、追求享乐甚至贪污腐化的重要思想源头。正如中共七大所指出的：“在我们党内，最本质的矛盾，就是无产阶级思想与非无产阶级思想的矛盾，其中最主要的是无产阶级思想与农民、小资产阶级思想的矛盾。”【《刘少奇选集》上卷，人民出版社，1981年，第327页。】而“这个矛盾的逐渐解决，只有在党内加强马克思列宁主义——无产阶级科学思想的教育与锻炼，不断克服小资产阶级以及其他各阶级反映在党内的思想，我们党的建设和党的事业，才能进步，才能发展”【《刘少奇选集》上卷，第327页。】。因此，中共高度强调党的思想建设的首要地位，注重提高党员的党性修养和政治觉悟，以从思想源头上去遏制这些不良现象。

在长期革命实践中，中共创造出了延安整风运动这种思想教育的有效形式，并把批评与自我批评这一马克思主义的思想斗争的锐利武器引入党内监督机制中来。中共中央多次指出：“实行党内自我批评，是保

障党正确路线执行推动党的进步的最有力的方法。这可以防止党内腐化官僚化和其他一切怠工消极等不正确倾向与现象的产生与发展。以后各级党委员会及支部大会须经常举行工作的自我批评。”【《中共中央文件选集》第7册，中共中央党校出版社，1991年，第474页。】正是借助这一党内民主生活的有效实践方式，党员的政治思想水平得以大大提高，党群关系也得到进一步密切，有力地推动了革命事业的顺利发展。

（三）积极探索各种党内监督方式和途径，注意加强相关的制度建设

确定科学合理的监督方式和监督途径，是保持党内监督能够正常运转并发挥作用的关键环节。在这方面，中共也进行了艰辛探索，并在实践中取得了较好的效果。其中，巡视制度的创立与发展，就是典型一例。

巡视制度很早就在中共党内萌芽了。中共二大党章曾经明确规定：“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席。”这可以看做是对巡视制度较早的一种表述。随着革命实践的发展，这一制度也逐渐成型。1927年11月中共中央通过的《最近组织问题的重要任务议决案》首次明确 规定：“应当开始建立各级党部的巡视指导制度，去切实这一改造工作。”【《中共中央文件选集》第3册，中共中央党校出版社，1989年，第472页。】其后，在中共中央的要求下，各省委和一些市、县委也先后实行了这一制度。

应该指出，建立巡视制度的主要目的在于督促检查各项路线、方针和政策的贯彻落实情况。如果党的路线方针或政策出现了失误，那么这一制度也就必然会给革命事业造成不利影响，甚至重大损失。但是，它毕竟只是一种推行路线、方针政策的途径和方法。而且，即使是“左”倾教条主义在全党占据统治地位之时这一制度的推行也并非对革命的发展全无助益。因其此时也还承担着考察地方工作情况、改进地方领导方式、纠正地方不良作风等方面的重要任务。因此，中共在确立了毛泽东为代表的中央领导集体的正确领导之后，并没有简单地废止这一制度，而是进一步科学规定了巡视员的任职条件、工作任务、工作方法、工作纪律等方面内容，使这一制度不断走向成熟和完善【比如，在巡视员制度形成之初，巡视员曾一度拥有巨大的权力，1931年通过的《中央巡视条例》明确规定：“巡视员是中央对各地党部考查和指导工作的全权代表”，在“在组织上，巡视员有加强和改造各地党部的任务”（参见《中共中央文件选集》第7册第222～226页）。但是，随着实践的发展，这一规定被废止。1938年11月6日，中共中央通过的《中共扩大的六中全会关于各级党部工作规则与纪律的决定》明确规定：“巡视员对于下级党委有意见时，应该向下级党委建议，由下级党委决定执行与否，巡视员没有决定与强制下级党委执行的权力。但在特殊情形之下由上级党委委托，授巡视员以此项特权者除外。”这就更为严格，也更为科学地界定了巡视员的权力范围。】，在党内监督工作中发挥了越来越重要的作用。

除此之外，在民主革命时期，中共还在利用党内舆论监督、举报、案件检查等监督途径方面积累了丰富经验，为党的各项事业的蓬勃发展提供了重要保障。

（四）党内监督与党外监督，尤其是与行政监督相互配合、协同作用

大革命失败后，毛泽东探索出一条农村包围城市、武装夺取政权，最终夺取全国胜利的革命道路。中共在新民主主义革命取得最终胜利之前，就已经在许多地区取得了执政地位，建立了人民政权。由于在各级人民政府担任重要职务的多是中共党员，维护党纪和政纪具有内在的一致性，因此，党内监督机构在行使监督职权时，常常和行政监督机关协同一致，密切合作，共同承担起维护党纪政纪的重要职责。

这一点，在土地革命战争时期就表现得非常明显。1931年冬，苏维埃政府在瑞金成立了中央工农检查人民委员部【1934年1月后改称中央工农检查委员会。】，并从1932年6月起选择“最有斗争历史和工作积

极的老共产党员”任职【《红色中华》第22期，1932年6月9日。】，在地方各级苏维埃政府相继组建了工农检查委员部(委员会)。1934年1月，中华苏维埃共和国第二次全国代表大会上又成立了中央政府审计委员会。在各种监督机构的密切配合下，各种消极腐败现象得到了最大限度的遏制，中共所领导的各级苏维埃政府也由此成为中国历史上从未有过的真正清正廉洁的政府。

抗日战争和解放战争的大部分时期内，虽然中共领导的各抗日民主根据地及解放区政权中未再设独立的行政监察机构，而是由各级参议会兼负监察职责【直至1948年8月华北人民政府成立时，才设立了专门的行政监察机关——华北人民监察院。参见徐行、周巍：《民主革命时期中共党内监察机制述论》，《中共党史研究》2001年第6期。】。但是，各级人民政府并未因此而放松对党员干部的严格监督。曾任陕甘宁边区政府高等法院院长的董必武多次严肃指出：“党决不容许在社会上有特权阶级。党员毫无例外，而且要加重治罪，这更表示党所要求于党员的比起非党员的要严格得多。”【《董必武选集》，人民出版社，1985年，第59页。】为了确保这一点，党和根据地政府在大力加强思想政治教育的同时，厉行法制建设，收到了显著效果。

（五）高度注意党内各项党纪党规的制定与完善

党的章程、条例及各项制度是进行党内监督的依据。民主革命时期，尽管长期处于艰苦卓绝的战争环境中，但是中共并没有忽视这一工作。自中共二大制定第一部党章后，在民主革命时期，中共先后五次不同程度地对党章进行了修正，使党章在章节设置、内容表达等方面不断得以完善与发展。此外，中共还在党的领导制度、组织制度、干部制度、管理制度以及党组织的工作制度等方面，制定了一些重要的条例和规定，有效地保证了各项工作的顺利开展。

尤其值得一提的是，在民主革命时期，中共还制定了一系列专门的党内监督法规，如：《中央巡视条例》（1931年5月1日中央通过，1932年3月12日中央组织局重新审查通过）、《保守党内秘密条例》（1937年5月20日）以及《中央关于地方党及军队中党务委员会工作的决定》（1940年12月16日）等等。这些法规都在相关方面发挥了重要作用，有力地规范了党组织和党员的各项行为，为党内监督工作的开展提供了最为直接的法理依据。

三、民主革命时期中共党内监督对当前党内监督机制建设的几点启示

在经过长期的艰辛探索之后，党在民主革命时期逐步确立起一套较具自身特色的党内监督机制。今天，随着时代的发展，党所处的地位和历史环境，所面对的历史任务都已经发生了重大变化，概括说来，就是“已经从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党；已经从一个在受到外部封锁的状态下领导国家建设的党，成为在全面改革开放条件下领导国家建设的党”【江泽民：《论党的建设》，中央文献出版社，2001年，第508页。】。与此相适应，中共党内监督机制建设也面临着新的问题，担负着新的任务，体现出新的特征。但是，深入考察中共党内监督机制在民主革命时期的历史沿革及其主要特点，仍然可以给我们带来诸多启示。

（一）在民主革命时期，党内监督工作的开展对中国共产党能够实现和保持自身先进性，带领全国各族人民取得新民主主义革命的伟大胜利，具有极为重要的意义。实践证明，党内监督是保持党的肌体健康的重要手段，是依靠自身的力量解决党内矛盾，不断巩固和发展自己的必要途径，是维护全党团结，严明

党纪党规，推动党完成历史赋予的使命的重要保障。在改革开放深入进行到攻坚阶段，党领导全国各族人民全面建设小康社会的今天，无论怎样强调加强党内监督机制建设的重要性，都毫不为过。

（二）要根据中国国情中共党情来进行自身建设，这是中共自身建设不断走向成功的一个基本规律。在民主革命时期，在党内监督问题上，共产国际和联共（布）对中共存在着明显的双重影响：一方面，来自莫斯科的指导在一定程度上有助于中共党内监督机制的建立与健全；但另一方面，却又使中国共产党在此问题上走了许多弯路。历史最终证明，在党的建设上，中国共产党必须多方借鉴别国无产阶级政党建设的经验和教训，但是从最终意义而言，“中国革命斗争的胜利要靠中国同志了解中国情况”【《毛泽东选集》第1卷，人民出版社，1991年，第115页。】。

（三）在民主革命时期，中国共产党在探索党内监督机制建设道路上积累了丰富历史经验，比如：要科学设置党内专门监督机构，并充分发挥其特殊作用；要积极探索各种党内监督的方式和途径，并使之制度化；要非常注意党内规章制度体系的建立与健全，使党纲党章、党内条例和各项专项规定不断走向完善和成熟，为党内监督提供必要的法理依据；要高度重视党的思想建设在开展党内监督工作中的重要作用；要使党内监督和党外监督，尤其是与行政监督相互配合起来，共同发挥作用等等。这些在今天仍然并不过时。党在民主革命时期所创立的一些行之有效的监督方式，在今天的党内监督体系中仍然要继续发挥其作用，并根据时代的进步和各种主客观条件的变化不断加以改进和加强。

（四）在民主革命时期，由于长期处于残酷的战争环境，加上受到联共（布）建党模式的深刻影响，今天看来，中共在党内监督机制建设上也存在着不足之处。其中，比较明显而对后来党的建设影响最为深远的，当推党内监督机制所呈现出的过于突出的集中性和单向性。

新中国成立前，除了党的五大和六大之间很短的一个时期内，党内专门监督机构在绝大部分时间内从属于各级党内执行机构，党内监督权往往由各级党委会（或执行委员会）直接行使，这就使党内的决策权、执行权和监督权过度地集中于党委，尤其是党委的主要负责同志手中。在这种情况下，如果领导人头脑清醒，方向正确，作风民主，严格遵循党的民主集中制原则，自觉推动并服从党的集体领导的话，那么这种体制的弊端可能尚不明显。但是，领导者如果不具备这些主观条件和素质，或者开始具备、但后来随着条件和环境的改变而有所变更的话，则监督机构约束无力、甚至无从约束的不足就会立时显现出来。王明“左”倾教条主义在全党占据统治地位时期，这种监督机制的弊端表现得最为充分，也最为集中。党的六届四中全会之后，在长达4年左右的时间内，党内一切决策大权集中于极个别人手中，甚至连长征前夕筹划准备中央红军战略转移这样关系到党和红军的生死存亡、关系到中国革命前途的重大问题，也未经中央政治局充分讨论，而只是由极少数人加以决定，并在很长一段时间内对“关于为什么退出中央苏区、当前任务怎样、到何处去等基本的任务与方向问题，始终秘而不宣”【《中共中央关于反对敌人五次“围剿”的总结决议》，《遵义会议文献》，人民出版社，1985年，第18页】。这不能不给党的事业带来极为惨重的损失。在民主革命时期，与党内监督机制的高度集中性紧密相连，或者说互为表里的，是此机制所呈现出的单向性。这种体制侧重于自上而下地监察中共中央及地方各级党委会所制定的路线、方针及政策的执行状况，而对自下而上地监督中央委员会、政治局和书记处的重大决策，以及地方各级党委会的决策则相对较为忽视。在极其恶劣的战争环境下，这样做是相当必要的，事实证明，它对保持中央的权威和维护党组织的团结统一起到了极为重要的保障作用。但是，在新中国建立之后，在中共已经成为执政党，其所处的环境和担负的历史任务都发生〖JP2〗了重大转变的情况下，则应该适时对这种党内监督机制加以改进，使党内监督不仅止于一种自上而下的单向性监督，还要包括自下而上的、全体党员对党的领导机关以及领导干部、尤其是高级领导干部的监督。

此外，限于严峻的战争环境等种种主客观因素，在民主革命时期，中共党内监督机制还存在着其他方

面的薄弱和不足之处：如监督范围狭窄，监督的重点主要偏重于纪律监督；虽然高度重视，但相关法规建设仍不健全，相关制度建设也很不完善等等。这些都需要中共在领导新民主主义革命取得最终胜利之后，必须根据新的历史条件，切实采取措施，大力加以改进和提高，使之能更好地履行自身所担负的各项职责。

正是意识到这一点，中共在执政后，尤其是八大前后进行了艰辛探索，并在理论和实践上均取得一定成果。但遗憾的是，这一进程很快就被打断，从而直接导致了“从一九五八年批评反冒进、一九五九年…反右倾?以来，党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长现象，不断滋长”【《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第330页】。尤其是十年动乱期间，民主与法制受到严重践踏，党内专门监督机构也被彻底撤销，党的事业因此而蒙受了重大损失。

改革开放之后，在对以往正反两方面经验教训科学总结的基础上，中共在党内监督问题上也成功进行了拨乱反正，恢复了党内专门监督机构的设置，并逐渐确立了以纪委“双重领导”体制为重要特征的相对较为独立的纪检监督体系。实践证明，这对促进新时期党的自我净化、自我约束和自我完善，增强党的凝聚力和战斗力起到了重要的保障作用。但是，随着时间的发展，现行的党内监督机制也逐渐显露出独立自主性不够、整体协调性不强以及程序规范性不到位等方面的问题，这就需要进一步强化监督主体的能动作用，大力加强立法执法工作，并进一步理顺党内专门监督机构与整个组织体系，以及组织体系中其他领导和职能部门之间的职权分工等方面的关系，使党内监督机制构建得更为科学合理，运作得更加和谐有效，从而在全面推进党的建设新的伟大工程的历史进程中发挥出更大的作用。

（本文作者中共中央党史研究室第一研究部助理研究员北京100080）