关于规范性文件清理工作的讲义

关于规范性文件清理的工作讲义

行政规范性文件（俗称“红头文件”）是行政机关实施法律法规、履行行政管理职能的一种重要载体、方式和重要依据，对于政府推动改革、发展经济、维护秩序、服务社会起着重要作用。其合法与否、质量高低，直接关系到依法行政、建设法治政府的目标能否实现，直接关系到政府机关的形象和人民群众的切身利益。但由于其在制定过程中存在着制定主体、制定程序和规范事项上的“三乱”现象，权力机关和上级部门对之监督手段的虚置现象，以及法律体系和行政体制层次过多的现象，使得一些部门的“红头文件”容易与法律“撞车”。

比如2006年，湖北汉川政府下发红头文件《关于倡导公务接待使用小糊涂仙系列酒的通知》，给市直机关和各乡镇农场下达喝酒任务，全市各部门全年喝“小糊涂仙”系列酒价值总目标为200万元，完成任务的按照10％奖励，完不成的通报批评。被曝光后，汉川市政府办公室又下发了一份废止“喝酒文件”的文件了事（《中国青年报》）。

又如2008年，江西南昌市红谷滩新区出台“红头文件”强制统一窗帘。根据红谷滩新区“管字发48号文件”和《临街建筑物空调安装、窗帘设置、衣物晾晒规范管理实施方案》的规定，除了空调机的风格、结构、颜色要统一设计统一实施外，所有临街建筑物外露窗帘色调要统一选用纯白色，所有临街建筑物阳台及窗台外不得设置外置晾晒托架，所有晾晒物不得吊挂在阳台窗户外部。

“为了响应上级严格控制班容量的要求”，河北省东光县文教局下发红头文件，要求该县办学条件最好的实验小学，将今年的招生对象确定为“县城内党政机关、事业单位在编干部职工子女”，报名时必须出示父母一方的编制证原件及复印件、所在单位有局长核实签字的证明书，不符该条件者一律拒收。

《国务院关于加快市县政府依法行政的决定》明确指出“每隔两年要进行一次规范性文件清理工作，对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件要予以修改或者废止”。

一、规范性文件的概念

规范性文件，是各级机关、团体、组织制发的各类文件中最主要的一类，因其内容具有约束和规范人们行为的性质，故名称为规范性文件。目前我国法律法规对于规范性文件的涵义、制发主体、制发程序和权限以及审查机制等，尚无全面、统一的规定。

通常对于规范性文件的理解分为广义和狭义两种情况。广义的规范性文件，

一般是指属于法律范畴（即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章）的立法性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件的总和。

狭义的规范性文件，一般是指除法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件。目前这类非立法性文件的制定主体非常之多，例如各级党组织、各级人民政府及其所属工作部门，人民团体、社团组织、企事业单位、法院、检察院等。《自治区行政机关规范性文件制定程序规定》第三条“本规定所称行政机关规范性文件(以下简称规范性文件)，是指各级人民政府和县级以上人民政府工作部门、直属机构(以下统称制定机关)依据法定职权和程序制定的对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的行政文件”。

国家行政机关制定行政法规和规章以外的行政规范性文件的行为，法律上称之为抽象行政行为。由于这类行政规范性文件数量多，涉及面广，是行政管理权和行政强制力的体现，直接关系到公共利益、社会秩序和公民的切身利益，因而日益受到公众的关注；对抽象行政行为的法律监督也在逐步加强。例如，《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，如果认为具体行政行为所依据的行政规范性文件不合法，公民、法人或者其他组织在申请行政复议时可以一并向行政复议机关提出审查该文件的申请。此外，国家法律对于行政规范性文件的权限正在逐步予以严格规范。例如《中华人民共和国行政处罚法》第十四条规定，除了法律规范以外的其他规范性文件不得设定行政处罚。

对行政规范性文件的补充：由于我国立法层级及形式多种多样，名称繁多（有法、条例、办法、规定等），目前对“规范性文件”无权威解释和界定，初学者对“规范性文件”一知半解，这样很难区别实践中什么是“规范性文件”。通俗理解：规范性文件就是由行政机关发布的对某一领域范围内具有普遍约束力的准立法行为。

“规范性文件”的定立机关：根据《立法法》我国的各级国家权力机关（人大及其常委会）制定的是法律和地方性法规，国务院制定全国性的行政法规、国务院部委制定部门规章、各省市自治区政府制定地方性规章，除以上外各级政府及其部门均可依法制定规范性文件（有时政府省部一级也会制定规范性文件，人大是无权制定规范性文件，但有权审查）。建议初学者在区别法律法规与规范性文件时不要看名称，而是看制定机关，如《XX省卫生防疫条例》系由省人大制定属地方性法规，《XX省人民政府关于XXXX的暂行办法》是由省级政府制定的规范性文件，《中华人民共和国XX部关于XXX办法》属部委规章，《XX市城市卫生暂行规定》是地方政府的规范性文件

名词解释：

行政规范性文件是指政府及其职能部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织根据法律、法规、规章和上级政府的命令、决定,依据法定职权和程序制定并公开发布的,涉及公民、法人和其他组织的权利、义务,在一定时期内

反复适用,在所管辖区域内具有普遍约束力的文件。行政规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。

二、规范性文件的作用

㈠规范性文件的存在是弥补法律漏洞的需要，符合行政管理日益复杂化、专业化和现实生活动态多变的形势。

“法律作为一种基本的社会规范，它不可能、也不应该对有关的一切事物都做出详尽无遗的规定，因为客观事物是无限的、多态的，而法律规范是有限的、定型的”。法律只是对典型社会现象的概括，而不可能穷尽所有社会现象。社会变迁迅速，立法机关很难准确预见未来的发展变化，授权行政机关根据各种可能出现的情况及时作出决定成为必要。法律的漏洞正是规范性文件存在和作用的空间，规范性文件的作用之一就在于通过自身规范来弥补立法的漏洞或缺陷。

进入现代社会以后，随着社会事务的迅速增加和社会关系的日趋复杂，为了适应行政管理复杂化、专业化和现实生活动态多变的形势，行政机关功能也迅速强化，大大增强了通过规范性文件形式干预社会生活的力度。国家地域差异较大，法律不能完全强求一致，行政机关需要根据具体情况作出具体决定；现代行政专业化、技术化倾向明显，法律一般规定需要完成的任务或目的，由行政机关采取适当的执行方式完成任务。

㈡规范性文件对上位法具有明确和细化作用，其存在是实现上位法立法目的的需要。

我国立法向来提倡“宜粗不宜细”、“成熟一个制定一个”的立法原则，许多法律、法规和规章对某些方面的情况只作了抽象性、原则性规定，有些问题虽然规定较具体，但也未必明确，因此需要各级行政机关通过制定规范性文件，对法律、法规、规章中的模糊性内容进行明确、原则性内容进行细化，从而将这些上位法的原则与目的落到实处。正如有的学者指出，行政性规范文件往往以排山倒海之势涌向“法律缺口”，正因如此，日本学者疾呼：依法行政原则已经被事实上的“依令行政”所代替。

㈢规范性文件对行政机关和行政相对人都具有约束力，是行政管理中不可或缺的重要依据之一。

《宪法》第89条规定，国务院可以规定行政措施，发布决定和命令；第90条规定，各部委可以发布命令、指示。《地方组织法》第59条规定，县级以上地方各级人民政府可以规定行政措施、发布决定和命令；第61条规定，乡镇人民政府可以发布决定和命令。宪法和组织法中规定的“行政措施”、“决定”、“命令”等便是规范性文件的表现形式（当然，也可以是具体行政行为的形式）。规范性文件不仅对行政相对人具有约束力，对行政机关本身也具有约束力。规范性文件一经发布，行政相对人必须服从、遵守，行政机关非经法定程序不得任意撤销、改变、废止。发布规范性文件的行政机关及所属的下级行政机关，在实施具体行政行为时必须遵循相应文件的规定，在作出有关行政决定时必须适用相应文