机构改革合并与拆分的逻辑
我国机构改革的进程与逻辑——基于“情境目标策略”分析框架的视角
郭哲，曹静．我国机构改革的进程与逻辑———基于“情境－目标－策略”分析框架的视角［J ］．求实，2019，（3）：59－75．我国机构改革的进程与逻辑———基于“情境－目标－策略”分析框架的视角郭哲，曹静（复旦大学国际关系与公共事务学院，上海200433）［摘要］从发展行政的角度而言，改革开放40年来8次机构改革是引导和推动中国经济社会发展的重要方式。
围绕中国发展的主题，机构改革在一定的逻辑支配下展开。
运用“情境－目标－策略”分析框架考察中国机构改革，可以发现其中包含权力、效率和民生三重逻辑。
权力逻辑注重不同主体关系间的权力配置；效率逻辑着眼资源有效配置下的经济增长；民生逻辑则重视服务供给中的民生福祉。
权力、效率和民生三重逻辑贯穿机构改革的整个历程，它们并非绝对的替代关系，而是不同改革阶段有所侧重的呈现。
在这三重逻辑的支配下，中国机构改革取得了一些成效，也面临诸多约束。
未来机构改革需进一步优化权力、效率和民生逻辑间的关系，形成三者之间的高效互动结构，为国家治理现代化提供有力支撑。
［关键词］政府治理；机构改革；权力逻辑；效率逻辑；民生逻辑；高效互动结构［中图分类号］D035．1［文献标识码］A ［文章编号］1007－8487（2019）03－0059－17［收稿日期］2019－03－18［作者简介］郭哲（1989－），男，陕西西安人，复旦大学国际关系与公共事务学院博士生，主要从事行政改革、地方治理研究；曹静（1991－），女，山东日照人，复旦大学国际关系与公共事务学院博士生，主要从事公共政策研究。
一、问题的提出政府是推动人类社会发展的基础性力量，一个高效有序、廉洁透明、公正民主的政府对经济社会的发展至关重要。
进入现代社会，提升政府能力成为推动经济社会发展的题中应有之义，“政府能力构成一个国家或地区竞争力的一个核心或主导的方面”［1］（P76）。
为了更好地适应内外部环境的变化，有效回应公众需求，从20世纪70年代末开始，无论是发达国家还是发展中国家，都围绕提升政府能力展开了一系列机构改革实践，以应对日益严重的财政危机、社会危机与合法性危机。
国家机构改革的经验启示及法治逻辑
国家机构改革的经验启示及法治逻辑作者：刘俊来源：《四川行政学院学报》 2020年第1期文/刘俊1.2.（1.贵州民族大学，贵州贵阳 550025； 2.中央民族大学，北京 100081）内容提要：国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措，旨在优化机构配置，转变政府职能，破除市场在资源配置中的制约因素。
结合机构改革的理论逻辑、历史逻辑、现实逻辑及国内外机构改革的特点，基本的逻辑结论是改革必须依法而行，在法治的轨道下渐进而动，这是我国历届改革积累的宝贵经验。
大部门制通过对政府职能的优化配置嵌入在十余年的国家机构改革中，一定程度上提升了政府的治理效能，但在新的时代要求下依然面临诸多社会问题。
要破除阻碍改革的诸多羁绊，必须制定或修改法律法规，建构成熟稳定的法制体系，紧扣新时代的法治生态，才能确保改革的法治化、科学化、民主化。
关键词：国家机构改革大部门制政府职能中图分类号： D630 文献标志码：A文章编号：1008-6323（2020）01-0027-13［作者简介］刘俊，贵州民族大学副教授，中央民族大学民族法学专业博士研究生。
［收稿日期］2020-01-10［基金项目］国家社科基金重大项目（项目编号：14ZDC024）。
引子建国后我国共有十一次机构改革，经历了从传统小部门制模式到大部门制改革的尝试和推进。
两种不同模式的机构改革都力求政府职能的转变，但总体看，一些问题依然没有得到有效解决。
如机构重叠、职责交叉、权责脱节等不尽合理之处。
在新时代环境中，特别是在社会主要矛盾已经发生变化的时局下，社会公众对公共资源和服务的需求不断增加，不同属性的社会问题如生态环境、社会保障、医疗卫生、交通旅游、食品安全、金融服务、乡村治理等凸显出政府在履职上的乏力。
面对新时代特征下公私利益冲突领域的增多、多元社会主体寻求权力资源参与社会治理的主动性以及政府与社会、政府与企业、政府与组织的关系已发生新变化等的社会现实，国家机构如何寻觅治国理政效率最大化路径逐渐演绎为政府职能要素、如何精准归口、良性运行的应然命题。
(精)心得体会：机构改革的理论逻辑与实践思考(最新)
（精）心得体会：机构改革的理论逻辑与实践思考（最新）2018年党和国家机构改革充分体现了党政协同、优化职能等新时代特点。
但对大多数行政机关而言，主要的改革变化依然是政府内部行政职能的调整与变迁，党政机关合并设立或合署办公并非绝对的新常态。
故本文立足于政府内部的职能配置这一主要问题展开，以期及时回应机构改革的浪潮，尝试为改革创新提供规范基础和学术支持。
事实上，行政实践中行政职能通过政府机构实现，行政职能是政府机构设置的基本依据，机构改革必须根据行政职能的配置和优化来进行。
行政职能又称为政府职能，是指行政机关在公共行政中所承担的职责和所具有的功能，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。
行政职能的重点在于界定行政主体的行为范围，即确定行政主体的活动范围和行政任务。
虽然本次机构改革涉及党政融合问题，但它不是主要的方面。
故本文立足于行政职能的视角对当下机构改革进行理论上的回应与分析。
一、历次机构改革的简短回顾1982年以来，中国先后进行了8次机构改革。
总结机构改革之成败得失，对推进新一轮机构改革尤为重要。
以改革内容是否涉及行政职权的调整为标准，可以将改革划分为两个阶段。
第一阶段，从1982年至1998年前，前两次改革属于粗放型的改革，只涉及机构与人员变化，主要是形式意义上改革，具有治表不治本的特点，实质上没有涉及行政职能的整合与调整。
1982年改革主要任务是采取有效措施，改变部门林立、机构臃肿、层次繁多等状况，大幅裁并机构，精简人员。
1988年改革主要任务是根据政企分开和精简、统一、效能的原则，进一步转变职能，理顺关系，精简机构和人员，提高行政效率。
改革后机构和人员得到了精简，但转变职能却力度有限。
从总体上看，“多数部门的职能转变工作没有取得实质性进展，管理方式没有发生根本性变化。
”1993年改革的重点是转变政府职能，强调政企分开。
经过改革，国务院机构得到了较大精简，政府与企业的关系开始理顺，但转变职能却未取得较好效果。
党政机构整合，挂牌、内设、合并、合署办公有什么区别
党政机构整合，挂牌、内设、合并、合署办公有什么区别新一轮党政机构改革中，省市县党政机构，都有限额设置。
省级党政机构不超过60个，省会城市55个，大城市50个，中等城市47个，县级市、小城市、大县37个，中县35个，小县33个。
市县基层党政部门不要求与上级政府部门一一对应，可以多对一。
而且市县不允许设立部门管理机关和“事业局”，因此，一些不能单独设立、职责较为重要的机构，就只能采取挂牌、内设、合署办公，甚至整合、合并的方式，将其承担的职能由职能相近的部门承担。
例如，承担行政职能较多的畜牧兽医局，可以在农业农村局挂牌，也可以内设，也可以合署办公，也可以直接整合到农业农村局机关。
虽然都是由农业农村局机关承担原畜牧兽医局职责，却又分为不同的设置方式，其区别如下：1、挂牌机构、合署办公：挂牌机构，是指两个同性质的机构整合在一起，实行一套人马、两块牌子的管理方式，挂牌机构的职能由主体机构完全承担，可以在机关内设相关科室，也可以完全整合到主体职能之中。
保留牌子的目的，是可以保留牌子和印章，保持对上、对外联系，方便专业职能发挥。
合署办公和挂牌机构类似，原来合署办公机构和挂牌机构的唯一区别，是可以多设置一个专职领导，如今已经没有了这个特权，合署办公和挂牌一样，已经不被单独提起了。
2、内设机构：内设机构也是同性质机构整合的一种方式，和挂牌机构的区别，除了不再保留原单位的牌子外，内设机构级别规格原则上低于主体机构，例如市级农业农村局为正处级，畜牧兽医如果设置为农业农村局的内设机构，只能为正科级；县级农业农村局为正科级，内设机构只能为股级。
县级内设机构一般不保留单独对外的权利，也不保留印章。
3、合并：合并则是将职能完全整合到局机关，不仅不保留牌子，也不保留单独对外的权利和印章。
机构整合，只能整合机构性质相同的机构。
畜牧兽医局整合到农业农村局，不管是彻底合并，还是挂牌、内设，都是剥离出畜牧兽医局的行政职能进行整合，而不是行政、事业职能混杂整合。
机构改革的历程及其内在逻辑
机构改革的历程及其内在逻辑作者：黄小勇来源：《行政管理改革》 2018年第5期[摘要] 我国机构改革经历了三个阶段或三种形态，一是“权力收放导向”的机构改革，机构改革无实质性内涵，具有被动性特征，并陷入循环怪圈；二是“职能转变导向”的机构改革，具有实质内涵，职能总量的减持导致机构变动，机构改革由经济体制改革的需要来规定，消除经济发展的制约性障碍因素以适应市场体制，具有适应性特征；三是“国家治理现代化导向”的机构改革，在继续破除制约市场活力的障碍因素基础上（适应性改革内容），更加关注积极主动地为增长创造条件，通过对存量职能间的优化配置来解决因职能配置不合理导致的治理失效问题，为经济增长提供有效引擎，机构改革逐步获得“自主性”特征。
机构改革三种形态的变迁，既是其现实逻辑使然也是其内在理论逻辑的体现。
[关键词] 机构改革；治理现代化；整体性治理；党的领导[中图分类号] D63 [文献标识码] A我国机构改革经历了三个阶段或三种形态，以改革开放作为分割点，之前机构以“权力收放”为导向，呈现“精简—膨胀”怪圈；1988年明确机构改革主要着眼于转变政府职能，并逐步跳出“循环怪圈”；进入新时代踏上新征程，肩负新使命新任务，深化党和国家机构改革以推进国家治理体系和治理能力现代化成为必然，机构与行政体制改革进入新阶段。
一、“权力收放”为导向的机构改革与“精简—膨胀”循环怪圈为加强中央集权和统一领导指挥，1952年撤销大行政区，1954年正式建立以“国务院”为中心的政府层级体系，同时，根据经济管理的需要，初步建立了以政企不分、按行业或产品设置管理机构，并实行部门管理为特征的中央高度集权的行政管理模式。
1956年，国务院机构达82个，其中经济管理部门为51个。
由于统得过死，从1958年起，实行了“下放权力”的机构调整，国务院机构进行了精简。
1960年冬，针对权力下放导致的经济混乱，中央决定上收权力，逐步恢复或增设经济管理部门。
以法治思维深化党和国家机构改革成效
以法治思维深化党和国家机构改革成效作者：李志强来源：《中国党政干部论坛》 2019年第8期文_ 李志强党和国家机构改革是全面深化改革的重要内容，立足于实现全面深化改革，党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，为机构改革作出了制度安排和规范保障。
习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上强调，要坚持改革和法治相统一相协调，要用好机构改革创造的有利条件，推动全面深化改革向纵深发展，以深化党和国家机构改革新成效，推动开创全面深化改革新局面。
进一步巩固和扩大改革的各项成果，必须在法理界限范围内深入推进党和国家机构改革成效，坚持以法治思维和法治方式推进国家治理现代化。
一、全面深化改革视野下党和国家机构改革党的十八大以来逐步开启了全面深化改革的战略部署，这是立足于转型国情的重大战略选择。
全面深化改革是坚持中国道路的重要历史节点，是实现中国梦的重要保证。
全面深化改革对于国家治理现代化具有决定性意义，推进国家治理现代化依赖于全方位的深化改革。
在全面深化改革实践中需要勇于突破，但必须坚持法治思维和法治方式，在法治的轨道上推进政治、经济、社会、文化、环境等的系统改革。
以法治规范改革，有助于降低改革的成本和风险，从而凝聚改革共识、巩固改革成果，全面深化改革也为法治注入了持续发展的动力。
运用法治思维和法治方式来整体设计全面深化改革的框架与举措，这本身对中国法治建设具有深远意义，同时也是对中国特色社会主义道路的引领与优化。
改革开放以来，我国已进行了多次机构改革，其中包括7次行政机构改革、4次党的机构改革。
这几次机构改革只限于行政机构和党的机构，并未涉及其他领域的机构改革。
当前推进的第8次机构改革，涉及所有公共机构。
在此，也需要对党和国家机构形成全面的认识。
从体系上看，涉及党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系以及党的群团工作体系。
从机构上看，涉及党、政、军、群四大机构系统。
从领域看，要深化党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构、行政执法体制、跨军地、群团组织、地方机构这八大领域的改革。
中国机构改革的基本逻辑
首先，具有国家治理体系和治理能力建设的意义。
这主要体现在国家监察委员会的设立上。
此次机构改革把国家监察部、国家预防腐败局并入国家监察委员会，实现党对反腐败工作的集中统一领导，而且有国家宪法和相关法律作为基础，作为国家的最高监察机关，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。
其次，具有政府治理体系和治理能力建设的意义。
这体现在很多方面，如从数量上看，减少了8个正部级机构和7个副部级机构，向小而精干的政府规模又前进了一步。
从职能框架上看，解决了作为多干预具体市场监管、社会管理和公共服务的问题。
从机构上集中了市场监管职能，集中了生态环境管理职能等。
这些职能的集中，涉及到很多部门利益的阻力。
其阻力之大应该不小于1998年为推进国有企业改革时精简很多经济部门的机构改革。
这样做，进一步理顺了交叉分散的职能，从而解决了多年来想解决而没有解决的老大难问题。
从适应新时代需要角度来说，这次机构改革可以说在机构层次实现了一些适应新时代需要的政策变化。
最典型的是国家卫计委被改为国家卫生健康委员会，不仅标志着卫生工作从以病为中心走向以健康。
政府机构改革的职责逻辑
政府机构改革的职｛逻辑邱实内容提要政府机构改革是新时代政府治理现代化的重要体现，也是优化行政管理体制的基础&政府机构改革需要以政府职责为逻辑起点，并将其作为改革的前提条件、检验标准和指导要素。
职责理念滞后和职责执行偏差是政府机构改革进程中的两个困点。
因此，应通过梳理改革开放以来历次政府机构改革,在明确纵向职责与横向职责双向度的基础上，形成政府机构改革的职责理念，并将其贯穿于纵向职责逻辑下的政府机构改革与横向职责逻辑下的政府机构协调之中。
同时，强化现代化与后现代化“双化”条件下政府职责在机构设置与改革中的合理定位，推动政府治理的发展。
关键词政府机构改革政府职责职责理念职责实践改革开放以来，我国基本上5年左右就会进行一次政府机构改革，以求政府组织结构及其运行机制能够适应经济社会快速发展的需要。
党的十九大报告明确提出：“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责&”①党的十九届四中全会也将“完善国家行政体制，优化政府职责体系”作为中国特色社会主义行政体制和政府治理体系建设的重要着力点。
这些都表明，政府机构改革并不是政府部门简单的数量“增减”与形式“整合”，而是需要以政府职责为核心，实现符合时代要求的结构性优化。
政府职责:政府机构改革的逻辑起点政府机构的设置从本质上来看是政府职能需求的体现，政府职能需要借助政府机构的科学合理设置才能得以有效履行。
在很多情况下政府职能的界定比较“模糊”，不同语境下会产生多种含义，其中不乏误读性的理解,这会直接影响政府机构设置的科学性和有效性。
对政府职能最明显的混淆就是将其与“国家职能”作为同义词使用。
“国家职能”是政治学的基本概念，可以分为“国家对内职能”和“国家对外职能”，或者可以根据不同职能的性质划分为“国家经济职能”“国家军事职能”等。
而“政府职能”更多是政府理论视角的解读，与“国家职能”的内涵并不完全一致。
政府职能是宏观治理的一个“概念集”，更多聚焦于政府过程中的行政程序和行政行为。
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机构改革合并与拆分的逻辑
作者：毛寿龙
来源：《中国周刊》2013年第04期
“两会”结束，国务院进行新一轮机构改革，合并了部分机构。
机构改革分分合合的逻辑是什么呢？我们怎么理解呢？笔者认为，机构改革，不外乎两种逻辑，一是合并逻辑，二是拆分逻辑。
合并逻辑，目前是机构改革的主要逻辑，它认为，国务院实际上不应该有太多的组成部门。
国务院内阁会议成员，数量上15个左右是比较合适的。
如果加上总理副总理，办公厅主任，和特定会议主题的决策顾问，如果多，也不要超过20个。
中国过去实行三省六部制，三省是最高层的决策执行监督三个部门，古代的国务院其实就六个部，三省部首脑和皇上一起开会，也就10个人。
当然，现在社会经济发展了，国家具有政治影响的事务比较多，可以适当多几个部门，但最好15个左右。
国际上凡是发达的市场经济国家，内阁部门都在15个左右。
古代的经验，和国外先进发达国家的经验，显然是值得学习的。
机构合并的逻辑，一是历史的逻辑，二是比较的逻辑，三是国务院决策层合理规模的逻辑。
历史的逻辑表明，高层决策规模10个人左右比较合适。
比较的逻辑表明，高层决策规模15个人比较合适。
决策会议规模的逻辑表明，10个人以下的决策规模易于形成共识，但不宜照顾多样性，适合行动型决策。
15个人左右的决策规模易于形成共识，同时也照顾意见和利益的多样性，适合具有一定政治影响的决策。
不仅仅适合集体承担责任。
也适合行动。
既有理想的模式，但为什么很多国家，包括我们中国，实际上设置的机构数，都远远多于这个理想的模式呢？其原因是。
机构设置也有拆分的逻辑。
拆分的逻辑表明，一个问题，一个项目设一个机构去运作是比较有效的。
海洋事务和陆地事务要拆分，国防和外交要拆分，城市和农村要拆分，工业和农业要拆分，生产、流通和销售，要拆分。
而且即使一个事情，如果量很大，也要拆分。
比如教育，要拆分成高等教育、中等教育、初等教育、学前教育、继续教育，甚至还有胎教。
高等教育，最后要设很多大学，大学里还要设很多学院，系所中心，还有研究院。
军队也是，要拆分成陆军、海军、空军，特种兵。
当然拆分有很多标准，如果穷尽影响做事，那就要基本拆分的时候适当融合，比如海军有航空兵，还有陆战队，陆军也有航空兵。
外交单设机构，但是无法穷尽所有部门的外交事务，各机构还需要设外事部门。
这个逻辑，如果穷尽到底，显然会出现无数的机构。
这有利于做事情，但不利于协调。
拆分逻辑的第二个逻辑是，政府要把个人、市场和社会能做的事情，把政府不适宜做的事情，拆分出政府。
这样，个人的事务、适合企业的事务、社会的事务，都由个人、企业和社会自己决定。
个人决定结婚与否，买房子与否，是不是上学，是不是要迁移，是要储蓄还是消费，还是投资……这种事情政府不管、不干预。
企业决定是否投资，投资到哪，怎么生产，怎么销售怎么定价——政府也不干预。
社会的事务，比如小区的清洁、维修、治安等，完全可以
由小区自主治理。
学校可以自主治理，专业人员可以自主治理，医生可以自主治理。
行业协会，可以自主治理。
这样，政府就剩下适合政府干的事情。
拆分的第三个逻辑是，即使适合政府做的事情，也要尽可能拆分到适当的层次，越靠近一线越好，最好落实在实体性的一级，直接面向服务和管理对象的这一级。
教育、医疗和社会保障等，要确保个人、企业和社会可以参与，而且可以举办。
政府要把这些公共服务的重心放在实体性的市县政府这一级。
省作为区域性政府，只负责区域协调和转移支付。
中央作为实体性政府负责外交和国防，但作为全国性的政府，只负责区域协调和转移支付的事情。
这样，就形成了中央、省和市县比较合理的职责分工体系。
国务院的职责范围，就不会过重。
所以，合并逻辑和拆分逻辑，其实并不矛盾，因为拆分不一定是平面的拆分，可以是立体的拆分。
从这个意义上说，国务院机构改革，要实现整合的目标，不仅仅只着眼于机构的合并逻辑，更要重视其拆分的逻辑。