第二章行政职能与行政权力

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一
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政
府
的
运
行
职
能
从动态运行的角度（从行政管理作为一般管理活动 的视角）看，行政职能又是一个功能运行的过程，包 括计划、组织、指挥、协调、控制等各个环节，任何 一个环节都在行政职能系统中发挥非常重要的作用。
1、计划职能
体现行政管理的目的性和规划性。
拟定行政管理的目标及实现目标的程序、步骤和方法， 明确规定应履行的重要职责及必须完成的任务（包括 确定目标、制定计划、编制预算、选择方案。） 实质：根据客观实际情况，设计并选择优化目标以及 为实现这一目标规划最佳程序和方法等。
社会保障职能（社会福利 、社会救济 、社会保险 ）
3)可持续发展（人口、资源和环境保护）的职能。
三、我国政府行政职能的转变
（一）行政职能转变的含义、类型及趋势
1、含义 行政职能转变是指政府根据社会环境发展变化的需要，对其履行职责
的范围和发挥功能的领域做出适当的调整。
2、行政职能转变的类型
1）行政职能性质与内容的转变
经济危机打破了亚当· 斯密关于市场万能的神话， 人们不得不正视市场调节的严重缺陷，承认政府干预 经济和社会事务的必要性。
1936年，凯恩斯在《就业、利息和货币通论》 一书中主张要全面增强国家的作用，政府不应该仅仅 是社会秩序的消极保护者，而且还应该是社会秩序和 经济生活的积极干预者，特别是要熟练地、有效地利 用政府的财政职能影响经济的发展。
D.政府和民众的法律关系存在不对等性，政府行为的失控无 法得到有效救济或补偿；
E. 政府作为特殊的政治和经济主体和私营企业都存在微观的、 复杂的产权和激励机制，市场和政府两者不能互相替代； F. 垄断是政府无法克服的弱点，导致效率低下、机构膨胀， 增加社会成本；
G. 政府的政绩无法直接比较，政府效率无法直接评估，“逃
4、协调职能 定义：行政管理过程中平衡各类行政关系、调节各 种利益因素的职能。 作用：消除组织之间、组织与个人之间、组织成员 之间、组织上下级之间的矛盾，照顾各方利益，改善相 互之间的关系，减少行政过程中的功能消耗，建立和谐 的、相互促进的联系，从而协同一致地实现行政目标， 使行政管理运行有效化、高效化。 5、控制职能 目的：行政计划实施过程中防止和纠正偏离目标的行为。 途径：通过监督、检查、修正和纠偏来实现。 环节：１）确立可行的控制标准。 ２）获取准确的偏差信息。 ３）采取有效的措施进行调节，纠正偏差。
3、有选择地干预“市场失败”的政府职能论
政府失灵（Government Failures）
A. 政府对社会的经济管理缺乏明确利益主体、责任主体，导 致政府效率低下；
B. 由于不存在绝对的公平标准，政府维护公平的职能从来就 不可能实现；追求公平必然常以牺牲效率为代价；
C.组成政府的人员，作为自然人同样会犯错误；
（二）从静态结构的角度（从行政管理作为特殊管理 活动的视角）看，行政职能由四个部分构成，即政治 职能、经济职能、文化职能和社会职能。政府的这四 种职能称为政府的基本职能。
经济 职能 基本 职能 文化 社会 职能
政治 职能
职能
1、政治职能
政治职能（管理国家政治事务职能） ， 是指政府维 护和实现阶级统治，保卫国家利益和社会安全的职责。 它鲜明地反映了国家的阶级本质和政府行政活动在 一定时期内的基本方向、方式和作用。 具体包括：阶级专政职能；军事保卫职能；社会治 安职能；民主政治职能；国际交往职能。 现阶段：保卫国家安全，协调对外关系，保证民主 权益，界定保护产权，以及维护社会秩序等等。 主要通过有效地发挥国防、外交、公安、安全、司 法、监察等职能部门的作用来实现。
只有能够维护公共利益，保证人 们过上优良生活的政府才是正义 的善的政府。政府应履行的一些 重要职能：负责市场管理、监护 城区公共财产、维护并修理遭到 损害的建筑和街道、查察田畴、 解决民间纠纷、征收并保存公共 财产收益，办理民间契约和法庭 判决的注册事务、执行判决、负 责城防等，并指出只有具有这些 功能，城邦生活才能健康发展。 ——（古希腊）亚里士多德
职能的内容呈由简单到复杂；
职能覆盖的空间范围呈现出由小到大；
职能作用的领域由以政治职能为重心逐渐向以经济 职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转 移。 作用的性质从以保卫性、统治性的职能为主向以管 理性、服务性的职能为主的方向转化。
职能作用的程度从宏观与微观并重，向以宏观调控 为主 。
——托马斯· 阿奎那（中世纪，著名神学家） 特点：浓厚的伦理学烙印。
近代以后，西方学界关于政府职能的争论主要集中 在政府与市场；国家与社会；公平与效率。涉及政 府的经济职能、政治职能和社会职能。对于政府应 当承担诸如维护社会秩序、保证国家和公民的安全 等服务于公共利益的职能，一般没有多大分歧，对 于政府职能的纷争主要集中于政府与经济生活的关 系。核心的问题是在社会资源配置中政府与市场各 自所处的位置和发挥的作用，实质是政府这只“看 得见的手”与市场这只“看不见的手”之间协调。 西方学者关于政府职能的界定和论述大体可分为 “守夜人”的政府职能论、干预主义的政府职能论、 以及有选择地干预“市场失败”等三种理论。
3、地位和作用
20 世纪有关国家理论的文献所提出的最有意义的， 也是涉及最多的就是国家在不同社会中的实际职能 问题。 ——[加]著名政治学家雷斯尼克
１）行政职能体现着政府活动的性质和方向，是国家行政管理活动的前提和 行政运行机制科学化的依据。 ２）行政职能是建立行政组织的依据。行政职能的变化客观上要求行政机构、 人员编制方面作出相应的改革。 ３）行政职能是确定行政活动方式的依据。 ４）行政职能的实现程度是检验行政管理结果，衡量行政效率的标准和依据。
布坎南的公共选择理论
“市场失败”并不是政府干预的理由，因为政府 干预和市场经济一样也有局限性和缺陷，存在着 “政府失败”，包括行政效率低下、费用高昂、机 构自我膨胀、财政赤字有增无减、官僚主义和政府 “寻租”等等。因此，如果以政府的失败去干预市 场的失败，只能是雪上加霜。 市场的根本性失败如信息制约、搭便车以及欺诈 性行为需要政府来解决。市场暂时的、偶然的失败， 无须政府介入，市场会在运行中自行加以矫正。总 之，政府应有选择地进行干预。
以科斯的产权理论和布坎南的公共选择理论为主 要代表。
科斯提出著名的科斯定理，这就是：只要产权明确 界定，自愿的交易总能产生最优的结果。市场能够使 资源得到最优配置，而无须政府去插手。政府的职能 在于一方面去维护明晰的产权，另一方面则是去干预 产权不易界定或市场自身界定不清的经济领域，以尽 可能地减少交易费用。
国家政权性质发生了重大变化；
在同一政权性质下，随着生产力的发展，社会公 共事务的增减，行政职能在内容和范围方面的变化； 由于国家路线方针政策的变化，或社会工作重心 的转移，行政职能的内容发生转变，或是使不同职 能要素的履行强度出现变化。
2）行政职能内部结构的变化：
纵向结构的变化；
横向结构的变化。
3、政府职能发展变化的趋势
1、“守夜人”的政府职能论 政府的主要任务是保护个人的自由和财产，“政府除了保 护财产之外，没有其它目的”。—洛克《政府论》
政府的职责主要有三项： （1）保护国家安全，使其不受外来侵犯； （2）保护社会上的个人安全，使其不受 他人的侵害和压迫； （3）建设和维护某些私人无力办或不愿 办的公共事业和公共设施。
二、行政职能的分类与内容
分类 从阶级属性上看，行政职能可分为奴隶制国家的行政 职能、封建制国家的行政职能、资本主义国家的行政 职能和社会主义国家的行政职能。 从作用领域看，政府的职能包括政治统治职能和 社会管理职能； 按职能指向看，可分为对内职能和对外职能； 从内容上看，包括政治、经济、文化教育、社会 服务等各个方面。 按作用性质可分为统治性职能、保卫性职能、管 理型性职能和服务性职能； 从层次上分析，行政职能有高、中、低层次之别。
干预主义政府职能理论的一个基本 理念是：政府的经济职能应是全面的， 不仅市场失败的方面需要政府干预，而 且市场成功的地方也要政府保护。 凯恩斯的干预主义理论不仅成为政府 大规模地介入经济生活的起点，也成为 否定“守夜人”政府理论的标志。
1985年，萨缪尔森（Samuelson）在《经济学》中 在对政府干预主义作了完整阐述，指出在克服市场失效 方面政府要承担效率、公平和稳定三个职能，即： 1）克服因市场失灵而导致生产或消费的无效率。 2）使收入平等。 3）增加经济稳定。
２、组织职能
性质：体现政府行政管理整体性和凝聚性功能。 地位：实现行政管理目标和管理效能的关键性职能。 表现：行政机构和人员把确定的计划方案付诸实施
的活动。 内容：目标分解、任务分配、合理授权、有效协调 等。
3、指挥职能 途径：利用行政命令、颁布行政法规、制定方针政
策以及采用激励机制和纪律措施来推动所辖各类机 构和人员发挥作用，认真履行职责。
2、经济职能
定义：国家行政机关领导、组织、 管理、规划社会经济的职责。 地位——政府的最主要、最基本的职能。 经济职能的内容、范围、方式和手段受制于一国的经济体制及生产力 的发展的状况。 内容：统筹规划、制定政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查 监督。 现阶段：宏观经济调节、市场监督管理、国有资产管理、环境保护以及 公用基础设施建设。

国王或者政府的职能在于“殚精 竭虑地增进公共利益”，只有增进 公共利益的政府才是正义的政府。 政府要增进公共利益必须履行三个 方面的职能： 首先是确保所统治的 社会的安宁，即建立社会秩序的职 能； 其次是必须保证不让任何事情 来破坏这样所建立起来的安宁，即 维持秩序的职能； 再次是必须费尽 心机继续扩大社会福利，即发展公 共利益职能。
职能实现方式由以人治为主、行政命令手段为主向 以法治为主、以行政手段、经济手段、法律手段并 重转化。
（二）西方国家政府职能转变的轨迹