第二章 政府职能

学习要点：一、政府职能的涵义职能：是指一定的人员或组织所拥有的职责和功能。

政府职能反映着国家行政管理活动的基本方向和实质。

政府职能：是指作为国家权力机关的执行机关，依法对国家政治和社会事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。

具体表现为：第一，政府职能的实施者是整个政府行政组织系统，包括政府的各级种类行政机构及其所属公务人员。

第二，政府职能是国家职能的一个重要组成部分。

国家职能的基本内容一一般包括政治统治职能和社会管理职能两个方面，是国家本质的外部表现。

政府的行政管理活动是国家职能的具体执行和体现。

第三，政府职能是一个由相互联系的行政管理活动的各职能构成的严密体系。

第四，政府职能行使的依据是国家宪法和法律赋予行政主体的行政权力。

政府职能是行政权力的外化。

二、政府职能的特点与类别1．政府职能的特点第一，广泛性。

它包括一个国家的各个方面，在运行过程中又包括决策、计划、组织、控制等职能。

第二，适应性。

它随着社会经济、政治、文化和发展和国家中心任务的变化而作出调整。

第三，执行性。

行政管理必须贯彻执行中国共产党的路线、方针和政策，执行人民代表大地的决定和决议。

第四，层次性。

不同层次的政府职能有所差异。

行政管理职能体系的层次既有相对独立性也有相互贯通性。

是一个有机的整体。

第五，动态性。

政府职能隋着行政环境的变化以及生产力和社会发展程度的不同而变化。

2．政府职能的类别政府职能从不同角度有不同的划分：第一，从国家的阶级本质看，可以分为剥削阶级国家的行政职能和社会主义国家的行政职能。

第二，从发挥作用的领域看，可以分为政治职能、经济职能、文化职能、社会职能。

第三，从行政作用的性质看，可以分为统治性职能、保卫性职能、管理性职能、服务性职能。

第四，从行政管理作用的过程和方式看，可以分为计划职能、组织职能、控制职能、指挥职能、协调职能、沟通职能、监督职能等。

第五，从行政控制的幅度看，可以分为高层次行政职能、中层次行政职能、低层次行政职能。

这些职能之间是相互交错、相互作用的。

三、政府职能与作用政府的基本职能主要是指政治职能、经济职能、文化职能、社会职能。

各职能的作用如下：1．政府政治职能及作用政治职能：也称阶级统治职能。

指政府所承担的维护和实行阶级统治、保卫国家和社会安全的职能。

是政府最主要的职能之一。

政治职能的内容和作用具体包括：第一，阶级专政职能。

是统治阶级为了维护它的政治统治和阶级利益，总要对敌对势力行使专政的职能，即镇压职能。

第二，军事保卫职能。

保卫国家的独立和主权，保卫公民的合法权益和生命安全，对外维护世界和平，反对霸权主义等，为本国经济建设和其它各项事业的发展创造良好的外部环境。

第三，社会治安职能。

制裁危害社会治安、社会秩序的各种违法行为，坚决打击和惩办各种犯罪分子，维护国家安定团结的政治局面，为社会主义经济建设和其他各项事业的发展创造良好的社会环境。

第四，民主职能。

任何国家，其政府代表着的是统治阶级的利益和意志，因此，必然要在少数统治者内部，以至在同盟者中间实施一定程度的民主，并贯穿于行政过程的有关环节。

我国政府的政治职能，主要是通过发挥国防、外交、公安、安全等职能部门的作用来行使的。

2．政府经济职能经济职能：指政府所承担的组织和管理社会经济建设的职能。

是政府最重要的一项职能。

政府行政管理是为经济基础服务的。

政府的经济职能具有下列特征：第一，全局性，要从全局出发进行经济战略指导和组织；第二，综合性，要综合运用各种方法手段来促进经济平衡发展；第二，协调性，要在各个经济部门之间和各经济部门内部进行协调以求整体效应；第三，服务性。

要加强决策咨询服务、信息服务和技术服务。

现代国家，政府管理经济的一般职能有：第一，产权界定和保护。

各国政府对产权的界定和保护普遍推行了国家正式规制，并设立相应的行政和司法机关来保证实施。

第二，宏观经济调控。

针对经济波动，各国政府力图综合运用财政和货币政策、就业政策、产业政策等，实现经济总量的平衡，保证充分就业和经济稳定与增长目标的实现。

第三，提供经济发展的基本条件。

一些投资数目额巨大且难以直接与经济效益挂钩的基本条件建设，一般由政府来提供。

第四，进行收入再分配，缓解收入分配不公。

各国政府都重视对国民收入再分配的调节。

社会主义国家强调经济发展必须以实现共同富裕为目标。

资本主义国家则宣扬“神利国家”，实现“全民神利”。

3．政府文化职能与作用文化职能：指政府指导和管理文化事业，领导和组织精神文明建设的职能。

我国的文化职能只要有：制定科学文化教育发展总体战略、规划和计划；制定和颁布重大的科学文化教育的政策和法规；组织力量对重大科技项目进行协调攻关；指导、监督、协调科研部门和教学单位有效地贯彻国家科学文化教育发展规划；有领导有秩序地逐步开展科技、文化、教育的改革；发展科技、文化和教育队伍，对其所属部门的领导人员进行考核、任命和监督。

政府的文化职能一般是通过文化管理机构来实施。

4．政府社会职能与作用社会职能：指政府所承担的社会服务和社会保障职能。

社会职能是政治职能的基础。

社会职能包括经济职能、文化职能、社会服务和保障职能在内。

政府社会职能的主要内容：制订各种社会福利的法律、法规、制度，建立一套完整的社会福利和社会保障体系；建立健全合理的社会福利管理制度，加强对社会福利的指导、规划和协高；筹集社会保险专项基金；创办各种社会福利事业，解决人民群众的福利问题；大力保护和合理利用各种自然资源，努力开展对环境污染的综合治理，加强对生态环境的保护。

政府的社会职能一般是通过建立专门机构来行使。

目前我国政府在社会职能方面应抓好如下工作：国家公职人员的离退休、社会救济、社会保障、环境保护、计划生育等。

治理环境污染，加强环境保护是我中的一项基本国策。

四、中国政府职能的转变政府职能是发展变化的。

1．政府职能转变：指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其职能的范围、内容、方式进行转移和变换。

目前，政府职能转变是我国行政体制改革的重点。

2．社会主义市场经济条件下的中国政府职能：1）中国政府的政治职能中国政府除了正常履行阶级专政、军事保卫、社会治安等政治职能外，需要加强民主建设的职能。

发展社会主义民主政治，是中国共产党领导的社会主义中国始终不渝的奋斗目标。

没有民主，就没有社会主义的现代化。

中国政府的政治职能体现在：一是通过国家政权的力量，有组织地向人民群众灌输社会主义的民主思想，特别是对领导干部进行民主思想的教育，使每个公民的民主行为由自发转变为自学。

二是加强一些制度和实施程序的建设。

三是加强法制建设，努力做到民主制度化、法律化的同时，以行政权力来保障法律和法规的实施。

2）中国政府的经济职能第一，调控宏观经济。

宏观经济的稳定是整个国民经济正常运行的基本前提。

宏观调控的主要任务是，保持经济总量的平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。

在社会主义条件下，政府为稳定宏观经济的常采用的手段有：规划指导，政策调节，必要的行政手段。

第二，管理国有资产。

国有资产是社会主义市场经济中主要的生产要素。

我国的国有资产归全体人民所有，由政府代表人民行使管理权。

政府管理国有资产的主要任务：一是制定国有资产运营的基本政策和有关法规。

二是衔接与整个国民经济计划的关系，并通过编制国胡资产的预算来完成国民经济计划。

三是组织国有资产收益投入社会再生产。

四是按照国有资产经营原则对运营中的国有资产的注射进行调节，确保其保增值。

第三，提供基础设施服务。

当前，我国基础设施整体水平还比较落后，因此，政府应加强基础设施的建设。

政府主要通过三种形式发挥作用：一是政府通过立法、行政、经济等到手段，支持私人企业在某些公共部门和产业进行投资与生产。

二是政府采购。

三是政府直接通过国有企业生产公共产品，提供基础设施服务。

第四，监督经济运行。

政府对经济运行的监督主要集中在微观经济领域。

政府常采用的监督手段有：价格监督。

质量监督。

劳动保护。

保护和促进公平竞争。

第五，调节社会分配。

收入再分配主要通过税收杠杆、财政转移支付和政府投资行为等方式来实现。

3）中国政府的文化职能在中国政府的文化职能中，发挥科学、教育的职能是重中之重。

党和政府提出了“科教兴国”的战略决策。

就是：全面落实科学技术是第一生产力的思想，坚持教育为本，把科技和教育摆在经济、社会发展的重要位置。

增强国家的科技实力及向现实生产力转化的能力，提高全民族的科技文化素质，把经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者的素质的轨道上来，加速实现国家的繁荣。

为实施科教兴国的战略，我国政府采取如下举措：第一，深化科技体制、教育体制的改革。

深化科技体制改革的重点是，调整科技系统的结构、分流人才。

第二，建设高水平的科技与教育队伍。

切实提高教师的社会地位。

第三，多渠道、多层次地增加科技、教育投资。

第四，广泛开展科技、教育的国际合作与交流。

4）中国政府的社会职能在中国政府的诸多社会职能中，需要强化社会保障职能。

社会保障制度：指国家依据一定的法律和规定，保证社会成员的基本生活需要，保持社会稳定的一项社会安全制度。

构建社会保障制度是社会主义市场经济的客观要求和社会化大生产的必然产物：第一，竞争保护强者，排挤和淘汰弱者。

第二，竞争必然产生贫富差距，社会保障制度是对社会收入分配进行再调节的有效经济方法。

第三，竞争必然会造成一些企业破产，建立社会保障体系可以为建立现代企业制度，实施“企业法”和“破产法”促进企业平等竞争，促进劳动力合理流动。

改革开放以来原有制度的弊端日前显露，为此，构建社会保障制度，强化社会保障职能，应做好如下工作：第一，加强和完善有关社会保障立法，使社会保障从以行政手段为主转向以法律手段为主，依法强制实施各项社会保障制度。

第二，加速社会保障的社会化进程，改革企业办保障、企业办社会的老办法，做到政策统一化、管理制度化。

第三，进一步完善社会保障体系，改变现行的救灾济贫单一格局。

第四，建立健全社会保障体制。

按照国际惯例，世界各国的社会保障都由国家立法、政府强制实施，实行互助互济、社会化管理。

第五，建立适应现实要求的社会保障筹资模式。

第六，建立社会保险基金的保值、增值机制，加强社会保险基金的集中管理和监督检查。

第七，培养和建立一支高素质的社会保障干部队伍。

3．政企不分与政企分开1）在我国高度集中的计划经济和社会主义市场经济两种体制下，企业与政府的关系存在两种模式：政企不分和政企分开。

它们之间的区别在于：政府管理经济的职能与企业本身的经营职能是否分开。

长期以来，我国坚持政企不分。

政企不分的认识根源是：第一，把社会主义国家领导和组织社会经济的职能，解释为政府直接经营管理企业的生产经营活动，并在实践中执行这种职能。

第二，把社会主义国家领导和组织经济的职能，解释为一种经济管理上高度集中的中央集权体制，对整个社会的经济活动衽高度集中的计划管理。