成都市武侯区成立行政审批局

根据《无锡市行政服务业务培训计划》（锡行服发[2009]10号），为学习借鉴外地审改和中心建设的先进经验，不断推进我市审改工作，提高中心服务质量和水平，市行政服务中心于2009年9月中旬，组织了部分相关部门行政许可服务处负责人和市（县）区行政服务中心管理人员，赴成都市武侯区行政审批局进行了学习考察，现将有关情况汇报如下：
一、成都市武侯区成立行政审批局的背景
早在2003年，成都市就全面推行了规范化服务型政府的建设，其中的一项重要内容，就是建立了大批政务服务中心，实行“一站式”行政审批。

但是，由各个职能部门集中入驻的政务中心，只是实现了“物理式空间集中”，多年形成的以部门为主体的行政审批体制，并没有多少改观。

有的部门对派驻政务中心的人员不授权，这些部门的窗口“只收件不办理”、“只挂号不看病”，有的部门“避重就轻”，仍将重要的行政审批事项放在原部门办理，把无关紧要的事项交由中心窗口，以应付上级。

武侯区行政中心运行三年，有相当数量的进驻部门在中心的常年办件量为“几件”或“零件”。

2008年10月，武侯区在四川省率先实行“行政审批集中委托制”，出台了《武侯区行政审批委托试行办法》，将10个办件量小或办件季节性强的部门的行政审批权统一委托给区政务中心，提高了行政审批效率。

但是，“行政审批委托”的部门只有办件量小或办件季节性强的部门，从便民利民的角度来说，面还比较小。

更重要的是，这种委托模式，只是相关职能部门的委托，并不是行政审批职能的划转。

受委托方对审批行为的后果不承担法律责任，同时，被委托方只进行形式要件的审查，现场勘查等工作仍由委托部门完成，这就增加了部门之间的工作环节，影响了审批效率的进一步提高。

在此前后，中共四川省委书记刘奇葆在视察武侯政务中心时，针对这些问题明确提出：“要下深水解决审批过程中出现的问题”。

于是武侯区决定抓住成都综改试验区和中纪委、中组部确定该区为“全国县委权力公开透明运行工作试点单位”的机遇，决心按照中央“大部制”改革，实行“行政三分”，建立行政审批局。

成都市武侯区行政审批局设立于2008年12月，是武侯区政府主管全区行政审批事项办理工作的政府工作部门，同时，还承担着全区规范化服务型政府（机关）建设、全区机关行政效能建设、区政务服务中心管理、全区政务服务窗口的指导监督、全区电子政务的建设和管理等职能，机构规格为正局级。

成立审批局后，区政府将发改局、物价局、建设局、商务局等21个区级部门所承担的行政审批职能全部划转到区行政审批局。

新成立的行政审批局对划转的审批职能按照社会、经济、建设三个大口归口分类，依据相关法律法规履行行政审批职能，并对审批行为的后果承担法律责任。

职能划转后，区行政审批局按审批专业化的要求，着力构建行政审批新机制，对承担的行政审批项目进行重新规整，减少审批环节，全面优化审批流程，着力搭建实体大厅与网上虚拟政务大厅
并用的新的审批平台，变过去部门独立审批时的“串联审批”为多窗口“并联审批”，全面提升行政审批效能，让群众办事更加方便快捷。

二、主要做法
（一）职能划转，审批监管相互剥离
根据《成都市武侯区行政审批局职能配置内设机构和人员编制规定》（成武机编［2008］128号）文件精神，武侯区发改局等21个区级职能部门的行政审批职能全部划转到武侯区行政审批局，这些职能部门今后不再拥有行政审批职能，主要履行监督管理职能；武侯区行政审批局作为行政审批的主管部门，将负责这些部门划转的行政审批事项的办理，并对审批行为的后果承担法律责任。

（二）归口分类，审批资源相对整合
武侯区行政审批局对划转的审批职能，按照社会、经济、建设职能归口分类，分别设置行政审批一科、行政审批二科和行政审批三科。

职能部门原来设置在政务中心的10多个办事窗口，按照新的机构及职能调整，进行了彻底的整合，由行政审批局三个审批科的7个窗口替代，各职能部门不再在政务中心设立窗口。

（三）人员配备，编随事转人随编走
审批职能集中后，按照“编随事转、人随编走”的原则，区行政审批局从各职能部门调入相关工作人员，全区总编制不增加。

对于在政务中心设立独立窗口，办件量大的区商务局等5个部门，其审批科人员整体划入；对于其他16个部门，按照工作需要，调入部分工作人员。

（四）信息共享，审管部门各司其职
该区制订了《武侯区行政审批局审批信息通报制度》，让各职能部门及时掌握行政监管所需的基础信息，确保区行政审批局和各职能部门在“审管分离”的新体制下各司其职，使审批和监管工作有效衔接，不留空白。

同时，着手开发全区审批信息共享系统。

三、初步成效
武侯区行政审批新机制自3月2日运行以来，已取得初步成效。

（一）职能整合，行政审批更便捷
行政审批职能从21个区级职能部门集中到区行政审批局后，减少了不必要的审批环节，一些审批事项由多部门审批变为一个部门审批，审批过程由外部循环转为内部循环，审批相对人享受到了更加方便、快捷的政务服务。

例如，外资企业年审，原来需要分别到区商务局、区财政局和区统计局提交资料，逐一年审；现在只需向区行政审批局提交相关材料即可完成年审。

（二）现场办结，权力运行更透明
所有审批事项都在政务中心现场办结，保证了行政权力公开透明运行。

3月运行以来，所有划转到行政审批局的审批事项，现场办结率达到了100%。

（三）人员整合，行政成本更节省
经过人员整合，行政审批局审批一科、二科和三科仅用25名工作人员，就承担了原来21个职能部门70多名工作人员所承担的审批业务。

由于职能部门的审批人员只需掌握一个部门的全部或部分审批业务，而区行政审批局实行的是“一岗多能、一人多专”，所以每一位审批人员必须熟悉所属审批科的所有业务，加上对现场勘查力量的整合，大大地节约了行政运行成本。

（四）审管分离，监管服务更充分
审批职能从21个区级部门剥离后，这些职能部门只能专注行使监督管理职责，从根本上杜绝了过去“重审批、轻监管”和“以审代管”的做法，节约的审批人力资源又充实了监管力量，为做好后续监管服务提供了保障。

同时，没有了审批手段，这些部门的工作人员只能走出办公室，深入一线，才能了解和掌握企业的情况，进行有效的后续监管和服务，从而推动机关作风和政府职能的进一步转变，营造更好的经济和社会发展软环境。

四、存在的问题
武侯区行政审批局作为一项创新和探索之举，从成立到运行都得到了武侯区区委区政府的强力支持，但由于这一新体制打破了过去几十年固有的体制格局，因此从运行开始就遇到了种种屏障，暴露出了一些亟待解决的问题。

（一）认识问题
部分职能部门对这项改革的重大意义认识不到位，对武侯区行政审批局的工作不是十分的支持和配合。

主要反映在以下几方面：一是不认可武侯区行政审批局的审批结果；二是认可行政审批局审批结果的同时认可原职能部门的审批结果，造成同一审批事项可在两部门办理。

（二）体制对接问题
目前，武侯区行政审批局没有相对应的上级主管部门，给日常工作的开展造成不便，武侯区行政审批局也只能分别与21个上级职能部门频频沟通，效率降低且容易出错。

如果在收发文件、业务培训、政策法规指导、专网及业务平台的使用、目标考核、审批和监管的协调配合等方面有相应的体制对接，武侯区的行政审批新体制将会运行得更加顺畅。

（三）运行机制的完善问题
需要结合运行情况，建立和完善新体制下的各种规章制度，保障行政审批局顺畅运行。

例如沟通协调机制、监督机制、审批和监督执法信息共享机制等。

（四）合法性的问题
任何改革起始时，过分拘泥于既有的法规框框都会步履维艰，但最终都要通过对既有法规条款的修改或重新立法来确立其合法性。

对于全国首个行政审批局也需要包括法律、行政管理等各方面的专家给予全面的关注，并结合运行情况，不断地总结、提炼和完善，最终推动行政法规确立它的合法地位。

成都市作为副省级的城市，可以通过规范性文件的形式，从法律层面更加明确地确立武侯区行政审批局的合法地位。

五、几点体会
（一）行政审批体制改革是服务型政府改革的“牛鼻子”和突破口，武侯区行政审批局的成立，从实践的层面为我国新一轮行政审批体制改革提供了鲜活的素材和很有借鉴意义的案例。

这一改革最大的闪光点，在于从体制和机制上真正实现了“审管分离”，即行政审批和管理分离，使之相互协调和制约，其改革的整体思路完全符合“大部门制”改革的要求。

（二）这一改革也为近年来成立的行政服务中心这一新的行政审批服务模式提供了一种新的发展路径，据有关资料显示，全国目前县以上的行政服务中心达4000多个，但是，服务中心的法律地位模糊，整体上并没有改变部门“各自为政”的局面。

另外，全国各地的差异也很大。

成都市武侯区的探索，同样在行政审批服务大厅提供的物理形式服务模式的基础上，有了实质性变革。

（三）成都市武侯区的改革，可能为进一步推进网上审批，提供一种全新的体制和机制支撑，近年来，我国的电子政务应用系统正在快速推进，其中围绕网上办事，实现跨部门协同，是各地普遍遇到的难题。

成都市武侯区的这一改革在实现了审管分离后，一级政府的所有行政审批事项都归集到一个政府机构，而且是只管审批，不管平时的监管，这就可能按照信息化的要求和规律，最大限度地简化审批环节，优化审批流程，实行完全意义上的流程再造，从而为降低行政成本，提高审批效率，更好的发挥电子政务应用系统的作用，提供机制和体制的保证，进而实现政府公共服务模式的创新。