018.“控规+”——北京中心城控规管理方式转型探索

“控规+”——北京中心城控规管理方式转型探索陈玢，杨贺摘要：北京中心城进入存量空间管控时代，在资源环境的约束条件下倒逼经济转型、城市运营转型，城市 规划管理的转型更为迫切。

在此新形势下，中心城控规管理的方式也面临继续完善优化的需求，并迫切需 要破解管理机制的瓶颈。

本文总结了现行北京中心城控规管理的运行模式与实施成效，剖析了新形势下控 规管理面临的挑战和机遇，提出以“控规+”作为破题和引领中心城控规管理转型的战略方向，探索在“控 规+”的语境下，中心城控规管理转型的具体实施路径，提出了中心城控规管理“六个转型”的战略框架， 并将实施单元作为最重要的承接管理转型的载体，优化控规管理机制，结合北京实际情况提出在实操过程 中可以运用的各种政策工具。

关键词：控规+ ，控规管理，转型，实施单元，政策工具1.研究背景控制性详细规划（以下简称“控规” ）在我国城乡规划管理体系中起到承上启下的作用， 是城乡规划管理的主要手段。

《中华人民共和国城乡规划法》对控规的法定地位和作用以及 管理程序等作出了明确的规定： 依法批准的控制性详规规划是城市建设管理的依据， 城乡规 划主管部门会依据批准的控制性详细规划提出划拨或出让用地的规划条件并核发建设用地 规划许可证。

因此，控规管理工作对城市规划实施与城乡建设至关重要。

当前，北京中心城在资源环境约束条件下倒逼经济转型、城市运营转型，城市规划管理 的转型更为迫切。

在经历了城市增量扩张发展时期中心城控规动态维护制度的创新后， 中心 城进入存量空间管控时代，其发展面临诸多新的挑战和机遇，在此新形势下，中心城控规管 理的方式也面临继续完善优化的需求，并迫切需要破解管理机制的瓶颈。

本论文是笔者基于 2015 年北京城市总体规划修改深化专项工作《北京中心城控规管理 方式转型及规划实施单元划分》 的思考与总结， 重点对当前中心城控规管理的机制瓶颈进行 再审视和再思考， 提出中心城控规管理的应对思路与转型创新的方向以及具体实施路径， 为 下阶段中心城控规管理方式的优化完善提供指导。

2.现行中心城控规管理的运行模式与实施成效2005 年，依据《北京城市总体规划（2004—2020 年） 》 ，北京着手编制中心城控制性详 细规划，2006 年底编制完成后上报首都城乡规划委员会获原则通过，2007 年开始以“动态 维护”的方法实施。

2.1 中心城控规管理的运作方式 2.1.1 一张蓝图《北京市中心城控制性详细规划》为中心城的发展描绘了一张美好的蓝图，强调了“分 散集团式”的空间格局，以整体把控、系统构建、分区管理为原则，将中心城 1086 平方公 里用地划分为 33 个片区、300 多个街区，统筹行政管理单元及规划管理单元，有利于规划 的实施及“数字北京”的建设。

（见图 1、图 2）图12006 版中心城控规用地功能规划图图 2 中心城规划街区片区示意图2.1.2 一套机制中心城控规动态维护机制从 2007 年开始探索实施，经过多年的实践完善，逐步形成了 一套规范、公开，包括适度范围技术论证、部门联合审查、专家评议、公众多方参与的程序 与机制，具体分为主动深化、申请、受理、论证、审查、上报、办理、评估等八个步骤，逐 步建立了专题会议制度、会商会办制度、公众参与制度、专家咨询制度、督察督导制度、季 报年报总结评估制度。

（见图 3）图 3 中心城动态维护机制示意图2.2 中心城动态维护机制的实施成效 2.2.1 增强了控规对 “不确定性”的适应性政治、经济、文化是影响城乡建设活动的三大要素，这三大要素因不同的地区及不同的 时段而表现出不等量的“变化” 。

影响因素众多及建设环境多变是城乡建设所具有的先天属 性，表现为“不确定性” 。

“不确定性”是当前我国城乡建设的重要特征，因此需要我们的 规划编制和管理 “动” 起来。

中心城控规动态维护机制是北京城乡规划管理制度的一种创新， 增强了中心城控规管理的适应性与应对能力。

2.2.2 将动态维护制度的地位提升到法规层面2010 年，住房和城乡建设部印发《城市、镇控制性详细规划审批办法》 （第 7 号令） 提出 “控制性详细规划组织编制机关应当建立动态维护制度， 有计划有组织的对控制性详细 规划进行评估和维护” ，将动态维护机制的地位提高到法规层面。

2.2.3 形成共性问题管控标准中心城动态维护以典型案例为基础， 研究共性问题的处理原则， 制定了一系列动态维护 制度的执行标准，成为控规管理执行的依据和准则。

3 新形势下面临的挑战与机遇当前北京中心城进入存量用地管控时期，土地资源日益稀缺，同时随着党中央、国务院 颁布实施《京津冀协同发展规划纲要》和北京总体规划修改工作开展，中心城未来的发展战 略和控规管理及面临着新的挑战和机遇。

3.1 如何应对日益增加的规划实施难度至 2015 年，北京中心城规划而未实施的存量用地总共有 350 平方公里，其中 277 平方 公里（占中心城存量用地总量的 79%）都是未实施的公共产品1，这些公共产品的实施需要 经营性用地或融资资金来带动， 导致城市更新改造面临空间的难度， 我们如何创新规划管理 与实施路径， 去应对未来中心城规划实施所面临的沉重负担， 如何守住中心城规划实施的底 线，是未来控规管理面临的严峻挑战之一。

3.2 如何应对人口功能疏解和优化重组的需求当前，北京超过 60%的常住人口、就业人口、经济总量聚集在中心城，人口与功能高度 集聚、交通拥堵、资源环境恶化，是大城市病的集中体现区域。

无论是 《京津冀协同发展规划纲要》 还是新一轮总体规划修改均提出人口和功能的疏解 是中心城未来发展的必由之路， 并明确提出中心城应疏解约 200 万人口和四类非首都功能的 要求。

如何应对人口和功能疏解的繁重任务是一大挑战， 而功能疏解腾退后的空间如何进行 战略优化重组，又是一大机遇。

3.3 如何应对纷繁差异的实施对象1公共产品包括道路、绿地、开敞空间、公共服务设施、市政交通基础设施等。

中心城幅员辽阔， 实施对象纷繁复杂， 在 规划空间圈层上，中心 城包括了旧城、中心地 区、绿隔、边缘集团四 个部分，其资源特色、 政策特征、发展阶段、 主要问题有着明显不 同，需要进行分区差异 化管控。

在资源禀赋方面， 中心城规划未实施的居 住和产业用地以及公共图 4 中心城街乡办存量净地和未实施公共产品情况示意图产品在各区县层面以及街乡层面都存在着禀赋差异。

以两个街道的存量用地情况举例， 酒仙 桥街道范围内未实施的居住和产业用地与未实施的公共产品比值接近 1：1，而马家堡街道 范围内两者的比值竟然为 1：81，存量资源禀赋如此巨大的差异必然要求差异化的管理模式 和实施路径。

（见图 4）3.4 如何加强规划实施的统筹能力目前“解决本部门的困难，促进本部门的发展”是控规调整项目用得最多的理由，所以 因经济不平衡而增加建设规模也是绝大多数项目申请的目标， 由此导致整个中心城整体建设 规模被动的不断攀升。

应对中心城日益增加的更新改造难度， 需要打破原有单一项目资金平 衡的运作模式，建立更加有效的单元统筹平台，通过区域间用地资源、资金、管理模式、开 发时序等方面的统筹，降低局部开发成本，降低对平衡资金用地的需求，将公共产品纳入区 域统筹的建设目标，逐步降低政府对土地财政的依赖。

3.5 如何应对复杂多变的实施环节城市规划实施包括编制、决策、审批、管理、建设、监管等多个环节，这些环节受各种 实施因素的影响，复杂多变。

进入存量管控时期，中心城控规管理还有以下待优化的环节：3.5.1 前期规划编制加强统筹谋划在存量更新过程中，控规编制需要在实施层面加强谋划，包括统筹城乡用地资源，搭建 增减统筹平台（统筹规划与国土目标） ；统筹投资收益分配，搭建成本核算平台（统筹发改 与财政目标） ；统筹开发建设时序，搭建项目计划平台（统筹规划与发改目标） 。

3.5.2 实施决策过程中加强博弈规则建设存量更新涉及政府与各利益集团、 原有产权人和公众的多重博弈： 政府和开发主体之间 的博弈是在开发规则和开发条件上的博弈； 政府和产权人之间的博弈是在公共利益方面的博 弈；开发主体和产权人之间的博弈在于是否能依赖于市场规则进行公平交易。

因此，如何在 控规管理中设计出好的博弈规则是控规管理优化的关键。

3.5.3 审批过程中加强促进城市品质提升的精细设计管理在提升中心城空间品质方面，控规管理缺乏在建筑控制线、步行系统、建筑色彩、服务 设施、广告标牌、导向标识、照明设施、植物配置、地面铺装等方面的精细管控手段，且城 市规划设计内容与当前规划意见书也缺乏衔接。

3.5.4 审批后加强对建筑使用功能的监管目前管理体制对后续业态功能把控缺位， 已批已建建筑后续管理缺失， 主要靠市场机制 影响，很多建筑出租为低端市场、餐饮、洗浴等功能，聚集大量非正规就业。

这些也是控规 管理需要进一步优化的环节。

3.6 如何提升城市治理水平和公共服务设施水平中心城部分地区存在城市公共服务设施不足、基础设施滞后、建设时序难协调等问题， 并且社区治理、基层治理、协作规划的呼声越来越高，提升城市治理水平和公共服务水平迫 在眉睫。

4.破题思路 ——“控规+”传统的控规编制与管理模式在新形势和存量时期面临挑战， 如何破解控规管理机制上的 瓶颈成为当前转型优化的重中之重。

从国内外的经验来看， 存量时代的核心问题是存量更新 的问题，不同于传统意义上的“旧城改造”或“旧城改建” ，这种存量更新是通过一种综合 的、整体性的理念和行为来解决各种各样的城市问题，强调在经济、社会、物质环境等各个 方面对处于变化中的城市做出长远的、持续性的改善和提高。

应对存量更新，国内外城市规 划实施与管理都在尝试突破传统的规划实施模式和机制瓶颈，减少对于土地二级财政的依 赖，加强对城市规划底线要素的管理，吸引更多元的城市建设力量，听取更广泛的城市发展 诉求声音，制定更加可度量、可执行的实施奖惩规则，在城市更新的空间增量配置、投融资 模式、土地财税政策、社会力量与资本引进、多方参与平台等公共政策与机制方面进行创新 突破，以促进城市更新中的“战略需求”和“公共利益”等长远目标的实现。

结合北京中心 城控规管理的实际情况，我们提出“控规+”的理念来引领中心城控规管理方式的转型。

4.1 “控规+”所谓“控规+” ，即是在现有控规技术方案和管理机制上叠加一些新的要求，赋予新的 含义，采取新的形式和技术手段，从而优化完善控规管控的“规则体系” ，逐步建立可度量 的规则、制度和标准体系，构建“面向实施的控规管理机制” 。

针对前面剖析的中心城控规管理面临的新挑战和新机遇， 本次研究提出在现有的控规技 术方案和管理机制上叠加底线约束、战略管控、统筹能力、控制手段、共治举措这样一些管 理措施。