第3章：政策分析的基本程序

二、政策分析程序：一个实例
展示和区分备选政策方案 备选方案的评估结果只是说明了其在未来实施后将产生何种结果，而没有 说明各备选方案的优缺点，因此，政策分析人员需要通过展示和区分备选 方案向委托人提供各备选方案优缺点的信息，以便委托人能够对选项进行 评估，并使用分析进行政策选择。 主要包括：数量有限的备选方案、评估的具体标准以及每种方案符合标准 的程度（各备选方案在成本、收益、技术可行性、政治可行性等方面的优 点和缺点）。 如果分析人员推荐的政策备选方案是“提高驾车者的最小年龄”，那么这 一方案实施后，是否会导致更多的青少年乘坐公共汽车和地铁，从而增大 年龄较大的乘车者的忧虑，交通系统和地方政府能否减缓这些忧虑，等等 ；如果推荐的备选方案是“严厉制裁违章驾驶的青少年”，那么这一方案 实施后，法院能否处理这类案件，等等。
一、政策分析的主要环节
帕顿和沙维奇：政策分析的6各环节：认定及细化问题、建立评估标准、确 认备选方案、评估备选方案、展示和区分备选方案、监测和评估政策实施 。
一、政策分析的主要环节
韦默、维宁：政策分析过程包括“问题分析”和“解决方案分析”2个阶段 ；前者包括理解问题、选择和解释相关的目标与约束、选择解决方法3个环 节，后者包括选择评价标准、说明备选政策、评价备选方案、推荐行动4个 环节。
二、政策分析程序：一个实例
二、政策分析程序：一个实例
一、政策分析的主要环节
在“问题分析”和“解决方案分析”之前，分析人员还需要进行“元分析 ”或关于“分析的分析”（自我分析）。
沃恩、巴斯将政策分析人员比拟为在急症室里工作的医生，将政策分析程 序比拟为医生的诊治过程，“政策分析一般都是在幕后进行的，有时是秘 密的，甚至之在学术机构内进行的，而引人注目的则是那些政客”。正如 医生遵循的“仔细确定病人的症状和症状现实的迹象—→系统地排除不可 能的病因，以找到最为可能的症结所在—→审慎地选择治疗的方案—→预 测可能产生的后果—→评估整个诊断工作，以确保诊断质量—→考虑对病 人交代些什么，以及怎样向病人作交代”程序，政策分析也要经过类似的 环节，即“评定—→诊断—→开处方—→预言—→评估—→ 报告”5个阶 段。
二、政策分析程序：一个实例
监测和评估政策实施 通过前五步的缜密分析，政策建议可能是完美的，但也可能存在分析人员 不曾想象到的问题；即使推荐的政策建议得到委托人的采纳、经过法定程 序的认可，从而转化为具有普遍约束力的公共政策，甚至政策已经付诸实 施了一段时间，这些不曾想到的问题仍然存在：问题是否被恰当地解决了 ，政策方案是否被正确地实施了。要回答这些问题，就必须监督和评估政 策实施，尽管在通常情况下公共政策是由机构执行人员具体实施的，而不 是分析人员所能控制的。 主要内容：对实施中的政策进行维护和监督，以确保它们不被意外地更改 形式；衡量它们产生的影响，确定它们是否产生了预期的影响，并确定它 们应该继续、修改还是中断。 如果选定的方案是“限制青少年只在白天开车”，那么它被执行了吗？如 果选定的方案是“颁发临时性驾照”，那么违反交通规则后驾照被吊销了 吗？如果分析人员发现政策被正确地实施了，那么他就能通过政策评估来 确定这一政策对青少年驾驶者事故发生率或死亡率是否产生了影响，以此 判定问题是否得到了解决或部分的得到了缓解。 有时候，政策分析人员还需要根据实施情况和实施效果开出“复诊”药方 ，建议延长、修改或终止政策，这就是政策评估。
二、政策分析程序：一个实例
认定和细化问题 任何一种问题的提法都暗含着对问题成因的判断以及对问题解决途径的设 想。“减少我们高速公路上的屠杀”实际上是将青少年驾车者视为造成高 事故率的原因，而解决办法很可能是索性禁止这部分人驾车。 问题会不会是假象？会不会最初的这种提法不恰当？回答的方法是“针对 问题提出问题”——“青少年驾车者中有过高的事故发生率吗？”“年龄 是造成高事故率的原因吗？” 充分地提问后，分析人员要分析问题的宽度和广度。为此，他必须有目的 地、大量地收集资料，并使用科学的方法对资料进行分析，再次回答以上 问题。 分析与政策问题有关的不同个人和团体的立场和影响力。“谁关心这个问 题？”“他们为什么关心这一问题？”“该问题与他们的利害关系怎样？ ”“他们影响决策的权力有多大？”除了可能从降低事故发生率得益的“ 公众”外，青少年及其父母、教师、学校、保险公司甚至汽车修理商都应 当被考虑进来。 这一阶段所做的许多工作都与此后的分析高度相关，甚至是同一件工作。 认定和细化问题实际上政策分析的“预研究”或“初步的政策分析”。
二、政策分析程序：一个实例
确认备选政策方案 备选方案的可能来源：决策者提供的方案、利益相关者提出的方案、对各 种方案进行组合产生的新方案、对原有政策方案进行修改产生的新方案、 维持现状方案等。 如果青少年确实是高事故发生的主要人群，分析人员可以考虑的方案至少 有10种：提高获得驾驶执照的最小年龄；给予青少年限制性执照，只允许 他们白天开车或者在特定路段开车；给予青少年临时性执照，若违章就吊 销执照；促使当时的交通法规更为严格；消减驾车者鉴于课程；增加驾车 者教育供给；严格青少年的驾驶执照考试；对所有违章驾驶的惩罚更为严 格；要求汽车安装传感器；维持现状，等等。对这些备选方案进行排列和 组合，又可以产生很多新方案。比如，保留“驾车者教育”课程，但只给 那些成功修完课程的青少年颁发临时性驾照；提高获得驾驶执照的最小年 龄，取消驾车者教育课程，并使驾驶执照考试更为严格，等等。 不能只考虑方案类型，还需要明确说明每种方案的细节。如将最小年龄增 加到16岁半、17岁还是更大，是否限制驾驶时间（只在白天）、目的（上 班还是上学）、还是时间目的都限制、违反法律导致吊销临时性驾照的法 律的形式和数量、吊销的时间等等。
第3章 政策分析的基本程序 一、政策分析的主要环节 二、政策分析程序：一个实例
一、政策分析的主要环节
政策分析为什么需要遵循一定的程序？ 限制和缩小政策分析过程中的主观随意性。 政策分析没有单一固定、普遍同意的程序，但确实有一些大致相同并在逻 辑上前后相继的环节。
政策分析的主要环节 奎德：政策分析包括5个逻辑上相联系的阶段：规划问题、寻找备选方案、 预测未来环境、对备选方案的影响制作模型、评估备选方案。 斯托基、泽柯豪瑟：政策的5个环节：确定基本问题及要追求的目标、设计 可能的备选方案、预测每一备选方案的结果、确定衡量备选方案结果的标 准、指出行动的选择取向。
二、政策分析程序：一个实例
评估备选方案 按照已确定的评估标准对各种备选方案进行评估，内容主要包括方案的预 期影响以及满足评估标准的程度。 在评估过程中可能又会发现新的标准，这些标准应该充实到原来的评估标 准中。评估过程在本质上是使用多元标准和指标对方案进行筛选的过程。 可以用“成本——效用”分析法，估计出将汽车事故率降低至一半时花费 最少的方法；也可以使用“成本——收益”分析法，通过比较诸如汽车驾 驶、保养、维修、保险和交通指挥的节约款项以及家长为送孩子上学所耗 费的时间等方面的成本，来确定将获得驾照的最小年龄提高到诸如18岁是 否会带来纯经济收益。 要考量备选方案的公平性与可行性问题，如农场和小城镇的青少年及其父 母是否会因为公共交通工具少了而负担更重，公民通过其政治代表是否支 持提高最小驾驶年龄的方案，等等。 如果一个备选方案是“提高获得驾驶者执照的最小年龄”。优点是成本较 低、较容易执行、在降低青少年事故发生率方面有釜底抽薪的作用；缺点 是居住分散的农场主们每天需要用很多时间来接送孩子，而这些农场主由 于早就组成了一个农场主协会，该协会有很大的影响力，这对政治候选人 的声望构成了威胁。分析人员可以设想一些修正措施。
二、政策分析程序：一个实例
建立评估标准 评估标准可以由委托人来提供，但主要是政策分析人员的工作。评估标准 包括成本、效益、效用、平等、合法性和政治可接受性、管理方便性等， 但这些普遍的评估标准并不适合作为特定政策的评估标准，分析人员必须 对委托人、政策利益相关者（包括个人和团体）的价值和偏好进行分析， 将他们最关心或最渴望的标准作为评估标准。 从可能参与的团体的角度，合适的标准可以是青少年交通事故发生率（可 以使每1000名青少年的实际事故数量，每1000英里的青少年实际事故数量 ），青少年交通事故死亡率和酒后开车的逮捕率。对家长而言，他们所关 注的指标有哪些？对学校而言，他们关注的标准有哪些？ 评估标准的类别过多也产生新的麻烦，不同评估标准之间还可能发生矛盾 和冲突，因此必须确认那些处于问题中心地位的标准以及在决策过程中与 主要参与者最相关的标准，以便弄清楚政策相关者的目标、价值以及政策 方案对他们的预期影响与非预期影响。 在此过程中，可获得的资料有时会对评估标准的确定产生重要影响；在此 后的阶段，分析人员可能还会发现新的标准，分析人员需要将这些标准加 以整合，并在标准中体现政策意图。
二、政策分析程序：一个实例
案例：在美国，约有20多个州直接资助高中开设“驾车者教育”课程。按 照州政府的规定，如果一名在校生成功修完了“驾车者教育”课程，在16 岁就能获得驾照；如果不参加“驾车者教育”课程，通常要到18岁才能获 得驾驶执照。但是，这些青少年被认为是驾车者中事故发生率最高的人群 。一位政治候选人呼吁“减少我们高速公路上的屠杀！”，他呼吁取消“ 驾车者教育”课程，并将青少年申领驾照的年从16岁提高到17岁；但也 有很多针锋相对的反对声音。如果你是这位政治候选人的受托者，你将如 何进行政策分析？
我们的见解：政策分析程序的9个环节：确认政策问题、政策问题的成因分 析、确定政策目标、设计政策方案、方案预测与评估、展示和区分政策方 案、政策执行检测、政策评估。
一、政策分析的主要环节
一、政策分析的主要环节
政策分析程序的认识论依据 卡尔·波普（K.Popper）：知识增长的过程是一个提出试探性理论，用可 能的实验排除错误，最后又出现新的问题的过程。这一过程可以描述为） P1—→TT—→EE—→P2 。社会进步不是那种剧烈的或整体的变化，而大 致是一种不断试探、发现错误的试验，这种实验法是一种前后相继的小规 模、片段性的社会工程。自由社会是通过理性争论和小的调整来提供治理 手段的，而非通过乌托邦式的伟大计划来治理；在历史记录中，这样的伟 大计划总意味着巨大的悲剧和灾难。社会进化过程是一连串不存在因果规 律的现象的先后继起，这种先后继起只存在趋势，而不存在“与物体运动 相类似的社会运动，所以不可能有那种规律。人类解决政策问题的过程与 其说是一个探求规律和真理、寻求完美解决方案的过程，不如说是一个理 性“说服”和“反驳”的过程；既然不存在如实证主义方法论所主张的完 全、严格的因果规律性，自然不需要枉费心机地对政策问题的成因和根源 做出分析。 建立在波普尔批判哲学基础上的政策分析程序的确有其合理性，如以问题 为中心的分析观（人类不可避免要反复遭遇“问题—→提出解决方案—→ 排除错误—→出现新的问题”的循环）、将“理性争论”贯穿于政策分析 的每一个环节，但不必全盘接受波普尔的“非决定论”世界观及其对因果 律的否定。