城市轨道交通线网的规划控制问题探讨

(1) 除了线网“控规 ”,各城市仍缺少更为具体 的轨道交通与相关规划 、工程方案衔接的技术标准 或指南 。“一刀切 ”的红线控制无疑成为了最为有 效和强硬的控制手段 。但是地块开发 、公共设施建 设项目 (城市道路桥梁 、高速公路 、铁路 、管廊 、高压 线等 )同轨道交通在众多位置发生着复杂的关系 ; 轨道交通本身又是一个复杂的系统工程 ,局部调整 往往会带来一系列的连锁反应 ,重要的车站节点 、停 车场和车辆段 、区间线路往往是城市用地和设施矛 盾较为突出的区位 。“控规 ”只是提出了轨道交通 与沿线地块 、其他设施空间关系的原则性要求 ,落实 到复杂的节点 ,则缺少更为详细的技术标准 ;而各城 市的规划管理技术规定也缺少轨道交通的有关内 容 。这在一定程度上影响了方案审批的效率 ,而且 把握不好 ,可能会为轨道交通实施设置障碍 ,制约未 来线路 、站位的调整 ,也使坚持轨道交通“控规 ”的 过程中缺少有力依据 ,影响技术论证的严肃性 。
1 控制的目标
在城市轨道交通线网规划完成 、线网规模和布
局基本稳定后 ,针对沿线建设用地和周边综合开发 用地的控制将贯穿整个线网的构建过程 。从现实的 角度看 ,线网规划控制的目标可以有两种理解 :
一种是设施建设资源的保护 ,在实现线网蓝图 的过程中尽可能从空间资源上保护轨道交通的建设 条件 。对轨道交通建设主管部门 (或建设单位 )而 言 ,规划控制无形中成为了建设成本控制工作的起 点 ,而强调刚性的控制理念在实务中也易处于主导 地位 。
另一种是实现轨道交通与城市发展全局的良好 契合 ,与其相对应的是通盘考虑 、有序调整的理念 。 这是一种更为广义的理解 。从这个角度看 ,轨道交 通不仅仅是一种昂贵的公共设施建设项目 ,更是一 种同城市空间关系密切 、对城市发展影响深远的重 要公交走廊 。但在实务中 ,其易被忽视或片面理解 , 且也存在众多技术上 、时空上的局限 。
第 10 期
研究报告
城市轨道交通线网的规划控制问题探讨
贺 宁
(宁波市轨道交通工程建设指挥部 , 315010,宁波 ∥博士 ,工程师 )
摘 要 尽管城市轨道交通的规划控制在目前规划管理实 务中处于一定的优先地位 ,但也存在一些值得商榷和进一步 研究的问题 。回顾和梳理了各城市线网规划控制的相关理 念 、技术和机制 ,侧重剖析规划控制的目标 、对象和技术系统 中的经验与问题 ,并从基于控制的引导 、阶段性分层次的梳 理 、技术标准与控制内容的完善等三方面提出了建议 。 关键词 城市轨道交通 ; 控制性详细规划 ; 规划管理 中图分类号 U 231; TU 984. 191
2008年 7月 ,建设部和发改委批准施行《城市轨 道交通工程项目建设标准 》(建标 104—2008) ,规定 “应以城市轨道交通线网规划为依据 ,对建成线路和 规划线路应确定控制保护地界 ,并应纳入城市用地控 制保护规划范畴 ”,明确规划线路地段以城市道路规 划红线中线为基线 ,每侧宽度 60 m进行控制 ;规划有 多条轨道交通线路平行通过或线路偏离道路以外地 段需专项研究 ,并需征得轨道交通主管部门同意 。 3. 2 地方层面的控制规划和管理规定
30 10 ～20
3 ～6 3
显然 ,各地的线网规划控制工作采取了较为严 格的“地方性规章 +控规 +方案审批 ”的技术管理 模式 。在实际操作中 (尤其是在有关规章颁布后 ) , 一般较为强调轨道交通的优先地位 ,偏向于突出与 其交叉 、冲突的难度 ,牵涉到“控规 ”方案的修改程 序也较复杂 。这体现了地方政府对轨道交通项目的 重视 ,也有利于加强规划控制的力度 ,但规划控制的 技术系统内部仍存在部分值得商榷和深入探讨的 问题 。
目前 ,在建和拟建轨道交通的城市基本上都在 线网规划及相关研究 (如网络资源共享 、运营模式 、 工程实施规划等 )的基础上 ,强调网络的稳定性 、工 程的可实施性 、用地的可控制性等作用 [ 1 ] ,来编制 轨道交通用地“控规 ”,并形成了较为规范的编制方 法和成果形式 。其在宁波等城市的轨道交通“控 规 ”中得到了较为充分的体现 [ 2 ] 。在“控规 ”形成 后 ,一般由市政府或市政府委托规划部门批准 ,并以 此作为规划控制工作的主要依据 。另一方面 ,许多 城市政府都通过颁布轨道交通建设管理办法 (条例 、 规定 )进一步加强有关工作的力度 ,在技术控制上多 采取设置轨道交通设施保护区 、规划控制区以及特别 保护区的方式 ,禁止或限制该范围内的建设活动 ,并 在与轨道交通有关的工程方案审批程序上明确需得 到轨道交通建设主管部门 (或建设单位 )的确认。表 1归纳了北京 、上海 、广州、南京、杭州、武汉等城市的
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轨道交通规划控制 、设施保护界限的有关规定。
表 1 各城市轨道交通规划控制区等界限设定
规划控制区 设施保护区 特别保护区
地下车站和隧道结构外边 线两侧 /m
30 ～50
25 ～70
3～10
高架车站和区间桥梁结构
外边线两侧 /m
30
出入口 、通风亭 、变电站等
建筑物以及停车场 、车辆
10
段等用地外边线外扩 /m
据粗略估算 , 在未来的 10～15年内 , 我国平均 每年建成的城市轨道交通线路将在 250 km 以上 。 面对轨道交通的建设热潮 , 有两个问题十分值得关 注 :一是如何持续保护轨道交通实施条件及控制建 设成本 ,二是如何在线网逐步实施过程中维持其同 城市发展的良好互动 。剖析轨道交通从规划到实施 的过程 ,线网规划控制在其间发挥着承上启下的重 要作用 ,也是理顺上述两个问题的关键环节 。
轨道交通线网的规划控制工作繁重而复杂 。粗 略估算 ,如城市规划线网密度达到 0. 4 km / km2 ,其 建设用地的控制面积可达到城市面积的 10%左右 ; 如按轨道交通车站周边 500 m 范围进行用地性质和
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2 控制的对象
轨道交通线网规划控制的主要对象是其建设的 空间资源及与其相关的城市空间关系 。总结各城市 编制的轨道交通“控制性详细规划 ”(以下简为“控 规 ”)层面的有关成果和管理依据 ,控制对象主要包 含轨道交通建设用地红线范围和站点周边用地 。其 中 ,建设用地红线包络了轨道交通区间 、车站及附属 设施 (出入口 、风亭 、冷却塔 、过街通道 、交通衔接设 施等 ) 、停车场和车辆段 、变电所 、线网运营控制中 心 、施工临时用地 ,并适当外扩 (考虑工程安全 、环 保 、方案调整等因素 ) ;站点周边用地控制一般指对 车站周边 (多为 300～800 m 半径范围内 )的用地性 质和开发强度等进行控制 ,近期实施的重点地段可 能会展开一定深度的城市设计 。
(3) 重视“摆设施 ”,同轨道交通系统外部环境 的协调能力相对薄弱 。轨道交通是涉及专业最多 、 设计工作最为复杂的城建项目 ,因而在“控规 ”编制 和管理中往往依靠轨道交通专业的设计和咨询机 构 。这有利于维护线网的整体性 ,以及加强方案设 计和评估的严密性 ,但也使有关工作易趋向于围绕 设施展开 ,从而忽视了轨道交通同时也是外部环境 最为复杂的城建项目 。轨道交通十分依赖周边的交 通衔接条件 ,同环境 、景观有着十分密切的关联 。虽 然在各条线的可行性研究 、设计和实施过程中需要 展开相应的交通组织 、环境影响评价 、景观设计等 , 但在规划控制阶段面临的往往是控制红线外的地块 开发 、交通组织和道路系统 、环境景观等内容的先期 规划 、设计和实施 ,许多区域性 、关联性的因素可能 会明显影响其最终的运行效果 。但许多因素在内容 上 、空间上是否属于线网规划控制范畴则往往是模 糊的 。
Explora tion of Plann ing Con trol for Urban M etro Networks H e N ing Abstract P lann ing con tro l of m e tro transp o rta tion is a lw ays g iven p rio rity to in p rac tica l p lann ing m anagem en t w o rks. H ow ever, in C h ina, a lo t of ques tions a re still in the consu lting p rocess. In th is p ap e r, theo ries, techn iques and m echan ism of ra il ne tw o rk in C h inese c ities are rev iew ed and so rted ou t. The p lann ing con tro l goals, ob jec tives and exp eriences in techn ical so lu tions a re p a ticu la rly d iscussed. F inally, som e sugges tions a re p u t fo rw a rd, inc lud ing how to con tro l m etro ne tw o rk p lann ing and gu ide it ac tive ly, how to a rrange in h ie rarchy p e riod ically, how to im p rove the techn ique s tanda rds and con tro l the con ten ts effec tive ly. Key words u rban ra il trans it; regu la to ry de ta iled p lann ing; p lann ing and m anagem en t Author’s address The R ail T rans it C ons truction H eadqua r2 ters of N ingbo M un icip a lity, 315010, N ingbo, C h ina