当前基层政府推进依法行政工作存在的主要问题及对策建议

当前基层政府推进依法行政工作存在的主要问题及对策建议推进依法行政是落实科学发展观的重要内容，是构建社会主义和谐社会的迫切需要，是加快政府自身改革和建设的根本途径。

最近,我们深入部分区、县政府进行依法行政工作调研,通过召开部分区县政府领导、行政执法部门负责人、街道办事处（乡镇）负责人参加的座谈会等形式，就国务院《全面推进依法行政实施纲要》实施六年来基层推进依法行政工作的基本情况；推进依法行政工作中存在的重点、难点问题及基层行政执法工作中存在的主要问题等做了调研。

调研工作结束后，笔者重点针对当前制约基层政府推进依法行政工作存在的问题及对策做了一些分析：一、依法行政工作存在的突出问题及原因国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布后，各区、县政府按照市政府的统一部署，加强对依法行政工作的组织领导，紧紧围绕贯彻落实《西安市全面推进依法行政五年规划》，制定推进依法行政实施意见，落实工作措施，强化监督指导，以依法行政考核为抓手，扎实有效地全面推进各项工作，依法行政取得显著成效。

但是，区、县政府推进依法行政工作还存在诸多突出问题，不同程度地制约依法行政深入推进，主要表现在以下几个方面：（一）有的领导干部和行政执法人员的法律意识、法治观念与依法行政的要求还不适应，地方经济发展的迫切需求与依法行政的冲突比较明显在调研过程中，我们发现，基层政府及部门领导推进依法行政的意识不断增强，但在处理促进地方经济发展和依法行政的关系上，还存在模糊的认识，没有真正认识到依法行政是国家赋予行政机关管理经济社会的主要手段，有的认为依法行政是软指标、软任务，有的甚至认为依法行政是经济社会发展的束缚，缺乏全面推进依法行政的责任感、使命感。

个别部门存在领导不重视、制度不健全、工作开展不力等问题。

比如，有的地方大力号召发展乡镇企业，而乡镇企业主为了节省成本，利益趋动，致富心切，往往违法占地，不主动先进行用地审批，部分领导为了发展经济，对这类违法行为听之任之，违法带动辐射效应，导致更多的违法占地行为发生。

（二）行政复议在解决行政争议的主渠道作用发挥不明显近年来，基层群众“信访不信法”成主流，行政复议在解决行政争议的主渠道作用发挥不明显。

在调研过程中，各区、县政府普遍对此反响强烈。

比如某县2009年全县信访案件达到840件，其中行政纠纷500多件，涉法涉诉150多件，而县法院受理行政案件2件，县政府法制机构受理行政复议案件18件，行政复议、行政诉讼仅占行政信访（行政纠纷）的4%。

产生这样现象的原因主要有五点：一是行政复议工作的宣传力度不够。

二是基层干部业务综合素质低是诱因。

不能从根本上掌握复议和信访制度的关系，该复议的按信访处理了，应选择行政复议直接处理的问题反被信访搞的复杂化，形成缠访、重访、越级访。

三是制度定位存在偏差。

信访救济不是解决行政争议的最有效途径，行政争议要纳入依法解决的渠道，行政复议和信访的功能定位背离依法行政的整体要求。

四是行政复议机构设置薄弱是瓶颈。

一方面信访工作量大，与之相对的行政复议悄然无息，行政复议机构的设置仅停留在法制机构兼职，实为内设和名义上的合署办公，区、县政府重信访轻复议的现象普遍存在。

五是解决信访问题的方式欠妥。

为了维护社会稳定，为了降低越级上访的数字，地方政府往往给上访群众一定的优待政策，致使上访户得到不应得的利益，导致部分群众争先效仿，信访量逐年加大，形成恶性循环，有的甚至将上访做为敛财的途径，为社会的稳定埋下了隐患。

（三）市级行政执法部门和区、县行政执法部门还存在职责交叉、事权划分不明晰现象市政府机构改革后，部分市级行政执法部门和区、县行政执法部门均成立了行政执法监察大队。

部分领域市级部门和（区）县级部门还存在事权划分不明晰的现象。

比如市药监局有药品稽查大队、食品稽查大队，区、县药监部门也有执法中队；市交通局有交通运输管理站，区、县交通部门也有交通运输管理站等。

部分区、县部门反映，按照属地管理原则，区、县政府要对辖区负责，而按照《行政许可法》规定则是“谁许可，谁监管”，导致行政执法出现难题。

同时，部分市级部门重许可、轻监管的现象比较严重，区、县相关职能部门意见比较大，由市级部门实施许可，由区县部门实施监管，也违背了行政许可法“谁许可，谁监管”的原则。

（四）行政执法体制不顺，基层行政执法人员编制、行政执法经费保障机制与依法行政的要求还不相适应近几年来，一些重要的行政执法部门陆续被上划为垂直管理部门。

县级政府作为辖区内依法行政工作的第一责任主体，对其辖区的行政执法状况承担主要责任。

面对行政执法部门不断上划的现实，垂直管理部门之间、垂直管理部门与地方政府之间的行政执法争议不断增多，区、县政府推动依法行政工作的难度和压力不断增加。

尤其是受人员编制所限，基层行政执法人员组成极其复杂，有的还存在临时聘用人员，影响了行政执法队伍的整体素质。

行政执法队伍建设严重制约了法律法规的贯彻落实。

如某县水政监察大队编制仅为4人，要对全县辖区水资源管理实施有效管理，显得力量极其薄弱。

部分区、县政府部门行政执法经费不足，直接影响到行政执法质量。

（五）行政执法环境比较严峻，暴力抗法事件屡有发生在这次调研的过程中，大多数基层行政执法部门反映当前行政执法环境比较严峻，暴力抗法现象时有发生。

主要表现在城建规划、国土、交通、水务、城管执法等方面。

比如，在城管综合行政执法领域,暴力抗法事件频繁发生,致使执法人员遭受人身伤害,造成不良的社会后果。

又如，某县交通局在治理超限超载执法行动中，今年4至5月，18名行政执法人员先后被打伤。

产生暴力抗法的原因比较复杂,除暴力抗法者法制观念淡薄且素质低下、法规规定的惩处力度不大等表层原因外，还有社会利益分配不平衡、社会保障不到位、城市基础设施配置欠缺等深层次问题。

尤其是在经济利益趋动下，基层群众在对已有利的事情上要求依法行政，在对自己非法利益造成损害时就与法律要求背道而驰。

公民道德素养、法律素养，全社会法制意识的提高迫在眉睫。

（六）农村基层组织建设存在薄弱环节，政策的贯彻落实在村一级组织存在阻力在和部分乡（镇）负责人座谈了解到，当前农村基层组织建设还存在不少问题。

主要表现在基层群众法制观念淡薄，违法占地、违反计划生育政策等现象时有发生，基层两委会的作用发挥不够明显，导致国家政策在村一级实施遇到阻力。

有的村委会受经济利益驱动，违法出卖宅基地，导致监管出现困难。

在贯彻实施《村民委员会组织法》过程中，工作难开展，遇到的困惑和难题不少。

（七）区、县政府法制机构建设与依法行政的要求不相适应区、县级政府一般都设立了法制机构，但人数普遍偏少，机构挂靠在区县政府办，兼职过多，机构建设明显与其承担的依法行政工作任务不相适应。

部分行政执法部门未专设法制机构，而且由于法制专业人员匮乏，依法行政缺乏必要的指导，不利于推进基层依法行政工作。

二、全面推进依法行政，促进经济社会科学发展的对策建议全面推进依法行政工作是一项复杂的系统工程。

在下一步推进依法行政工作中，围绕贯彻落实国务院《纲要》、《决定》精神，针对当前依法行政工作中存在的突出问题，我们应有针对性地做好以下几方面工作：（一）扎实搞好依法行政宣传教育工作，努力提高行政机关人员依法行政能力，提高公民遵纪守法意识《纲要》出台后，我市重点抓了领导干部和行政执法人员的依法行政宣传教育工作。

在下一个推进依法行政五年规划中，要重点明确依法行政宣传教育工作要“两手抓”：一方面要继续抓好政府公务人员依法行政的宣传教育，全面提高行政机关工作人员的法律素质。

应把全面提高行政机关工作人员法律素质作为提高依法执政能力和依法行政水平的重要内容，加强执法人员法律业务知识培训，加大考核和督查力度，努力提高行政执法人员执法水平，特别是应提高领导干部的依法行政意识和能力。

市、区、县政府要认真落实好政府常务会议学法制度，领导干部带头学法用法，逐步提高应用法律手段解决各种矛盾和问题的能力。

要重点建立和完善领导干部任职前法律知识考查和测试制度，对拟任政府及其部门的领导干部，依法行政考查和测试结果要作为任职的依据。

另一方面要在全体公民中抓好依法行政的宣传教育。

通过广播、电视、报刊等新闻媒体和政府网站加大普法和法制宣传教育力度，重点加强行政法规的宣传教育，增强全社会重视法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，监督行政机关依法行政，营造依法行政良好的社会环境和舆论氛围。

（二）加强行政复议工作，充分发挥行政复议在解决行政争议中的主渠道作用，切实解决基层群众信“访”不信法的问题一是要大力宣传行政复议法及其实施条例，通过多种途径向基层群众普及法律知识，消除群众一味追求信访的误区。

二是要加强行政复议机构建设，尽快推行行政复议委员会制度，合理配置行政复议机构人员，将懂法律、懂业务、工作认真负责有实践经验的人员，充实到行政复议机构中，实行培训考核和持证上岗制度。

三是正确处理行政复议与信访的关系。

负责办理信访案件的人员要主动负责，将符合行政复议条件的，及时引导当事人进入复议程序办理。

四是各级领导干部要有依法解决问题的浓厚意识，创造条件充分支持、重视、发挥行政复议作用。

要注重加快体制改革，创新行政争议解决方法方式，理顺管理体制，正确看待信访，将信访纳入法制的轨道，实行行政复议优先、提升行政复议的权威，探索与依法行政相适应、综合运用法律手段解决问题的新体制新机制。

要综合运用行政复议、行政诉讼、仲裁、信访、人民调解等渠道化解矛盾。

（三）改革行政执法体制，深入推进行政执法责任制，切实解决多头执法、重复执法的问题要按照“适当下移行政执法重心，减少行政执法层次”的原则，合理划分上下级行政执法部门之间的权限。

深入推进行政执法责任制、评议考核制，梳理分解行政执法岗位职责，完善行政执法内部工作程序，健全评议考核制度，过错责任追究制度，案卷评查制度等，实现权责统一。

要加强对行政执法活动的监督，实行重大行政处罚审核备案制、行政执法过错追究制等。

大力推进相对集中行政处罚权工作，逐步扩大相对集中行政处罚权的领域和事项，积极探索建立相对集中行政许可权制度，坚决取消那些带有浓厚计划经济色彩，没有任何科学依据，也没有显示必要性的许可项目。

同时，要对行政收费，尤其是行政许可收费作全面细致的研究，吸收借鉴国外有关行政收费的理论和理念，纠正目前在管理和收费上的一些片面认识和做法。

（四）完善行政执法经费保障机制，合理确定行政执法单位人员编制，从源头规范行政执法行为要认真贯彻执行国务院《决定》提出的“市县行政执法机关履行法定职责所需经费，要统一纳入财政预算予以保障”规定，严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度。

市、区、县政府要根据行政执法实际情况，定期对行政执法单位的人员编制做出调整，对行政执法任务重的单位要从编制上予以倾斜，对行政执法任务相对较轻的单位，要及时减少编制，确保行政执法资源的合理配置。