广州市三旧改造政策
广州“三旧”改造政策反思与城市更新方向探索
增量 扩 张 向存 量 挖潜 转 变 ，因此 ， “三 旧 ”改造 政 和人居 环境 ”表现乏力 ，最终 目标体现也不 突出。广
策 目标 Ｇ１对 节 约集 约 用地 价 值 观 Ｖ 的反 映 是充 要 州市 “三旧”改造政策是 为解 决城市用地缺 口，通过 编 制 改造 规划 、分 类 而来 ，但是 其对于城市人 居环境 改善 的关注 ，已为政
集约水平 的提升 ，产生 了显著 的政 策效 果 。但是 ，随
２ “三 旧＂ 改造政 策的 ｓ—ＣＡＤ 分析
着城 市空间功能整合优化和城市发展转 型 ，以往着 眼
于 土地潜 力指标为 中心 的 “三 旧”改造模式越来越不 ２．１ Ｓ－ＣＡＤ 政策分析 方法
能 满足 城市 综合 环境 改 善 的需 求 。２０１５年 广州 市政
２０１８年第 ５期 》团
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图 １ 广州市 ··一 二ｌＢ”改造政策 ｓ—ｃＡ。分析
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质 情报
土 地 管 理 与 制 度 改 革
（２）充 要 性 分 析。 从 探 索 节 约 集 约 用 地 的途 定 了基础 。
径 来看 ，瞄准 “三 旧”地 块进 行 二次 开 发释 放 用地
旋 情报
土地管理与制度改革
广州 “三 ；日＂改造政 策反思 与城市 更新 方 向探索
王 思砚
（华 南农 业大 学海 洋学院，广 东 ５１０６４２）
摘 要 ： “三旧”改造不能只为土地 空间的改造 而改造 ，应该全 面着眼于城 市更新发展的 需求 ，探 索城 市 空 间改造与社 会进程 的整体优 化。本 文引入 “Ｓ－ＣＡＤ”政策评 估 方法 ，反 思 “三 旧” 改造政策 立场、 目标 、 手段和结果之 间的关 系，详细深入分析 了 “三旧”改造 面临的 困境 ，探 讨 了 “三 旧”改造 向城 市更新转 变过程 中呈现的阶段性特征 ，指 出了广 州市城 市更新 发展 的改进方 向。
广州市“三旧”改造相关政策解读
广州市“三旧”改造相关政策解读发布时间：2011/03/28一、《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府【2009】78号）——三个政策突破（1）城中村可直接申请将集体所有土地转为国有土地。
只要三分之二的村民通过确认，村集体可以报给区办事处，再报给市政府，之后报给省政府办理审批手续，不用按照现在征地的手续，需经过公示、听证等程序，大大节约了时间成本。
（2）小面积土地不超过10%可纳入改造方案一同申报在“三旧”改造过程中，还有一些未经使用且面积小的土地，被称为边角地、夹心地、插花地，如果少于三亩，且在改造方案中不超过10%的改造面积，可以连同改造方案一并报省政府审批，办理征用手续。
（3）土地收益可返还企业和农村集体按照原有的政策，土地收益是专款专用，用作土地储备和征地费用，根据“三旧”政策，如果国有企业用地纳入“三旧”改造满园，在收购土地时行“招拍挂”后，扣除办证的成本，可以将不超过六成的纯收益返还给企业进行发展。
征收旧村庄农村集体建设用地进行经营性开发的，土地出让纯收益可按不高于六成的比例专项用于支持原农村集体经济组织的发展。
土地出让收入可用于支付和抵押费用及其合理利润。
二、《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府[2009]56号）——城中村改造政策的四大优惠（1）优惠一：登记国有土地按现状确定《意见》对全面改造的项目给与政策“松绑”：允许土地直接登记为国有土地：允许现状出让和“熟地”出让：对符合省政策规定的城中村现状建设用地直接接现状确定地类，也就是说，在整体改造的城中村中，现状中用做商业用途的就按商业用地登记，用做住宅用途的就按住宅用地登记，从而让商业用地得到更合理的补偿。
（2）优惠二：村自主改造可协议出让土地特别值得关注的是：《意见》中首次明确，村自主改造可实行协议出让土地，并享受优惠的土地出让金政策。
在财税资金扶持方面，土地纯收益的六成将用于支持村集体发展。
对于综合整治类项目，广州将允许村集体经济组织利用本村旧厂房、空闲或低效用地，在符合城市规划的前提下，以流转方式自主招商融资进行改造。
广州市深入推进城市更新工作实施细则
广州市深入推进城市更新工作实施细则为贯彻落实《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号），加快推进城市更新工作，结合我市实际，制定本实施细则。
一、坚持规划统领，有序推进城市更新（一）国土空间规划要强化城市发展战略引领，按照“多规合一”和全市“一盘棋”的要求，统筹生产、生活、生态空间布局，落实城市更新等重点工作，优先保障重大项目用地需求；城市更新建设规划、行动计划要依据国土空间规划，合理划定城市更新重点区域范围，积极引领成片连片更新改造，指导城市更新项目有序推进。
二、动态调整“三旧”改造地块数据库（二）“三旧”改造标图建库实行动态调整，每季度调整一次，政府重点项目可实时申请调整。
市住房城乡建设局于每年12月底前报省自然资源厅备案。
纳入“三旧”改造标图建库和办理完善历史用地手续的用地时间为2009年12月31日前。
数据申报统一使用2000国家大地坐标系，各有关部门配合做好基础资料共享。
三、推进旧村全面改造（三）旧村全面改造项目因用地和规划条件限制无法实现资金平衡的，区政府（广州空港经济区管委会）可采用征收等方式整合本村权属范围内符合城市总体规划和土地利用总体规划的其他用地作为安置和公益设施用地，采用协议或划拨方式纳入旧村改造一并实施建设，也可通过政府补助、异地安置、异地容积率补偿等方式在全区统筹平衡；市重点项目可在全市统筹平衡。
（四）优化改造成本核算。
旧村全面改造涉及的土壤环境调查评估及处理、地价评估、土地勘测定界、审批时测算的土地出让金（采用自主改造、合作改造模式的）、拆迁奖励（从不可预见费中单列）等实际发生的费用增加纳入改造成本。
拆迁奖励原则上不得超过改造成本的3％。
具体项目的改造成本核算由区政府（广州空港经济区管委会）研究确定。
改造成本中属于动态调整的项目，由市住房城乡建设局按年度动态调整。
（五）鼓励旧村改造采用先收购房屋后回购的方式实施补偿。
广州市人民政府关于广州市推进“城中村”(旧村)整治改造的实施意见
广州市人民政府关于广州市推进“城中村”(旧村)整治改造的实施意见为进一步加快推进我市“城中村”整治改造，在《中共广州市委办公厅广州市人民政府办公厅关于“城中村”改制工作的若干意见》(穗办[2002]17号)和《中共广州市委办公厅广州市人民政府办公厅关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见》(穗办[2008]10号)的基础上，提出如下意见。
一、目标任务和职责分工(一)目标任务。
力争用10年时间基本完成全市在册的138条“城中村”的整治改造任务，其中52条全面改造的“城中村”(见附件)力争用3年至5年的时间基本完成改造任务。
(二)明确职责分工。
1.市“三旧”改造工作领导小组负责审议决定重大政策措施，审批整治改造规划和实施计划，审核整治改造专项资金收支计划，审批“城中村”改造方案，研究决定其他相关重大事项。
市“三旧”改造办公室建立实行定期联席例会制度，负责全市“城中村”整治改造的指导、协调、督办工作，负责制订“城中村”整治改造政策，审核“城中村”改造方案，负责集中、统筹办理“城中村”整治改造涉及的市级审核和审批事项，负责定期通报和考核各区“城中村”整治改造工作，承担市“三旧”改造工作领导小组交办的其他工作。
2.区整治改造领导和工作机构。
“城中村”整治改造以区为主，区政府负责统筹组织本区“城中村”整治改造工作，编制本区整治改造规划和实施计划，统筹本区整治改造专项资金收支管理，拟订“城中村”改造方案，统筹协调区各部门办理“城中村”整治改造审核和审批事项，督促检查村集体经济组织及区各部门的工作，负责建立“城中村”整治改造基础数据库和动态监控信息系统，承担市“三旧”改造工作领导小组交办的其他工作。
二、整治改造模式(三)全面改造模式。
对位于城市重点功能区、对完善城市功能和提升产业结构有较大影响的52条“城中村”，应按照城乡规划的要求，以整体拆除重建为主实施全面改造。
(四)综合整治模式。
对位于城市重点功能区外，但环境较差、公共服务配套设施不完善的“城中村”，以改善居住环境为目的，清拆违章、抽疏建筑，打通交通道路和消防通道，实现“三线”下地、“雨污分流”，加强环境整治和立面整饰，使环境、卫生、消防、房屋安全、市政设施等方面基本达到要求。
广州市“三旧”改造政策及实操
征求村 民改造 意向
签订框 架协议
测量、 规划方 案
通过政 府审批
安置补 偿协议
拆迁、 建房、 交付
商品房 建设
要求： 1、90%的村民同意 2、向区、市三改办提十四、旧村改造主要程序
80%村 民通过 表决， 每户签 约 土地转 入共同 成立的 项目公 司
“拆一补一”
合法建筑部分 “拆一补一”
货币补偿 非本村村民房屋补偿
由区政府或其会同村集体依据被拆迁房屋的面积、用途、区位等确定补偿标准 （住宅房屋基准建面内的货币补偿标准丌得低二市集体土地住宅房屋拆迁补偿最低 单价） 对二已领房地产产权证的，原则上按产权面积予以货币补偿
•基准建筑面积：是由区政府或村集体参照村民现状住房面积，整治改造成本等因素综合确定。 •在整治改造中配建旧城更新改造安置房的，政府可全额免收市级权限的行政事业性收费，税收市级 留成部分予以全额返还。
3
二、“三旧”的 定义
“三旧”是指：旧城镇、旧村庄、旧厂房。 旧城镇：主要是指区、镇（街道）中心区（除旧城区保护范围外的）内国 有土地的旧片区、旧房屋及重点改造城区需要“退事进三”的旧厂房、旧 仓库及危旧居民用房等。城镇住宅用地，居民 旧村庄：主要指“城中村”、“园中村”、“空心村”等在内的旧村庄改 造，包拪布局散乱、条件落后，规划确定改造的村庄，列入“万村土地整 治”示范工程的村庄等。 集体用地（宅基地、 提留地、集体建设用地），村民 旧厂房：主要是指城镇建设范围内影响城市功能，因城乡规划调整丌再作 为工业用途的厂房（厂区）用地，国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产 业转为鼓励类产业或以现代服务业和先进制造业为核心的现代产业的原厂 房用地。划拨或出让取得的工业仓储用地，企业
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三、“三旧”项目的认定
广州市住房和城乡建设局、广州市规划和自然资源局关于印发广州市城镇危旧房改造实施办法（试行）的通知
广州市住房和城乡建设局、广州市规划和自然资源局关于印发广州市城镇危旧房改造实施办法（试行）的通知文章属性•【制定机关】广州市住房和城乡建设局,广州市规划和自然资源局•【公布日期】2024.06.28•【字号】穗建规字〔2024〕15号•【施行日期】2024.07.02•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】住房保障正文广州市住房和城乡建设局、广州市规划和自然资源局关于印发广州市城镇危旧房改造实施办法（试行）的通知穗建规字〔2024〕15号各有关单位：《广州市城镇危旧房改造实施办法（试行）》业经市人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。
执行中遇到的问题，请径向市住房城乡建设局、市规划和自然资源局反映。
广州市住房和城乡建设局广州市规划和自然资源局2024年6月28日广州市城镇危旧房改造实施办法（试行）目录第一章总则第二章政策支持第三章改造程序第四章监督管理第五章附则第一章总则第一条为深入贯彻“人民城市人民建、人民城市为人民”的要求，实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧城市，根据《支持城市更新的规划与土地政策指引》（自然资办发〔2023〕47号）等文件规定，推进城市更新落地实施，消除房屋安全隐患，保障人民生命财产安全，改善人居环境，完善配套功能，切实解决民生问题，现就开展城镇危旧房改造工作，结合我市实际，制定本办法。
第二条本办法适用于广州市行政区域范围内国有土地上危旧房的改造。
危旧房是指砖木结构房屋或经房屋使用安全鉴定单位根据国家、省危险房屋鉴定标准鉴定危险等级为Ｂ级、Ｃ级和Ｄ级，或根据国家、省房屋完损等级评定标准鉴定为一般损坏房、严重损坏房、危险房的单幢危旧房屋或危旧房屋所在的老旧小区。
其中，鉴定为Ｂ级或一般损坏房实行“愿改则改”，砖木结构、鉴定为Ｃ、Ｄ级或严重损坏房、危险房实行“应改尽改”，消除房屋安全隐患，提升人居环境与品质。
涉及不可移动文物、历史建筑、传统风貌建筑、革命遗存、工业遗产等法律、法规规定的保护对象及预先保护对象或位于历史文化名镇、历史文化名村、历文化街区、历史风貌区、传统村落、历史名园、特色风貌林荫路、军事保护区以及宗教活动场所内的危旧房改造还应按相关法律、法规、规章和保护规划执行。
2016年01月01日 《广州市旧村庄更新实施办法》穗府办〔2015〕56号
5.《广州市旧村庄更新实施办法》穗府办〔2015〕56号第一章总则第一条为进一步推进和规范本市旧村庄更新改造工作，促进城乡建设协调发展，优化城市生态环境，维护农村集体经济组织和村民的长远利益，根据有关法律法规和《广州市城市更新办法》的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条本市行政区域范围内，符合旧村庄改造政策且纳入城市更新（“三旧”改造）数据库的旧村庄的更新改造，以及经市政府同意，旧村庄与其他存量建设用地、零星农用地统筹整理进行成片更新改造，适用本办法。
第三条旧村庄更新改造包括全面改造和微改造两种方式：（一）全面改造。
按照城乡规划的要求，难以通过局部改造改善居住环境、完善城市基础设施，须以整体拆除重建为主实施的更新方式。
（二）微改造。
以保护历史文化和自然生态、促进旧村庄和谐发展为目的的更新方式，包含整治修缮和局部改造。
整治修缮是对环境较差、公共服务配套设施不完善的旧村庄，以改善居住环境和保护历史文化为目的，通过增加市政公共服务设施，管线下地，打通交通道路、消防通道，对单体建筑进行整治修缮和重建，实现“三线”下地、“雨污分流”，改善人居环境和提升社区功能。
局部改造是保持村庄传统特色风貌，改善居住环境，通过局部拆除、抽疏建筑等办法实施的整治。
第四条旧村庄全面改造主要包括以下三种模式：（一）征收储备。
由政府整理土地，负责村民住宅和村集体物业复建安置补偿，整理的土地纳入储备后实施公开出让或用于市政公用设施建设，村集体经济组织不参与土地出让收益分成。
（二）自主改造。
由村集体经济组织根据批复的项目实施方案自行拆迁补偿安置，由村集体经济组织或其全资子公司申请以协议出让方式获得融资地块开发融资。
（三）合作改造。
由村集体经济组织根据批复的项目实施方案和制定的拆迁补偿安置方案，通过市公共资源交易中心公开招标引进开发企业合作参与改造，村集体经济组织可申请将融资地块协议出让给原农村集体经济组织与市场主体组成的合作企业；或者通过融资地块公开出让引入合作企业进行改造。
广州市城市更新政策解析(20220313)
二、新政策解读
省报告中提出存在的问题及分析
《关于加快推进“三旧” 改造工作的补充意见》（穗府﹝2012﹞20号）
2015年12月
《广州市城市更新办法》（市府令第134号）
《广州市人民政府办公厅关于印发广州市城市更新办法配套文件的通知》（穗府办﹝2015﹞56号）
2017年6月
《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规﹝2017﹞6号）
二、新政策解读
省报告中提出存在的问题及分析
一、片区策划与详细规划决策程序不合理，规划的统筹引领作用未能充分发挥，个别区空间规划职权不统一 （省报告提出）广州市“三旧”改造项目片区策划方案由市长主持召开的市城市更新工作领导小组会审定，先于副市长主持召开的城市规划委员会会议。这将倒逼之后由副市长主持召开的规划会议，通过调整详细规划落实片区策划作出的规划安排，影响城市规划委员会审议工作的独立性，无法充分发挥专家和公众意见对于政府规划决策的参考作用。黄埔区将空间规划管理职权一分为二，其中城市更新项目详细规划管理职权由区城市更新主管部门承担，其余非城市更新项目（新增建设用地项目）由区自然资源主管部门承担，空间规划职权不统一，削弱了国土空间规划的统筹引导作用，与《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中关于城镇开发边界内的详细规划，由市县自然资源主管部门组织编制的要求不符。
城市更新阶段（2015年-2019年
成立首个市级城市更新机构—城市更新局出台“1+3”政策，建立了较为完备的城市更新体系，常态化有序推进城市更新改造工作
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综合整治，消除 安全隐患，完善 生活设施，改善 生活条件 “修旧如旧、建 新如故” “重 在保护、弱化居 住”
二、“旧城 ”改造
3、部分特有政策：
⑴实行“阳光动迁”。
第一轮，征询改造区域居民意愿，同意改造户数的比例达 到90%以上(含90%)的，方可启动改造，并办理地块改造 前期手续，
5、市“三旧”改 造办批复改造方案
6、开展第 二轮征询
所需材料
区（县）国土房管部门和当 地政府出具书面证明的土地 和建筑性质、权属情况以及
直管公房情况
修建性详细规划方案 拆迁补偿安置方案
改造成本分析和资金平衡方 案
改造计划和实施步骤 现状历史资料 历史用地手续
所需材料 市旧厂房改造规划
指引
市“三旧”改造领 导小组审议意见
史用地手续
区政府或区政府 指定机构提出公
开出让申请
7、实施改造方案
市国土房产局纳 入出让计划
增值收益分成
确权登记发证
报建施工
熟地出让 实施程序
市“三旧”改造办逐 级呈报省政府审批历
史用地手续
拆迁和平整土地
区政府或区政府 指定机构提出公
开出让申请
所需材料
需完善用地手续情况 核查表（包含具体范
围和面积）
第二轮，征询改造区域居民对补偿安置方案的意见，在规 定时间内，签订附生效条件的房屋拆迁补偿安置协议的居 民户数达到2/3以上(含2/3)的，方可具体实施拆迁。
⑵行政裁决和行政强制：两轮征询后少数未签订拆迁补偿安 置协议的被拆迁人，依法启动行政裁决、行政强制程序
⑶拆迁补偿安置办法 ：以被拆迁房屋的市场评估价为基础， 增加一定的改造奖励、套型面积补贴和搬迁奖励。包括货 币补偿、本区域就近安置和跨区域异地安置3种补偿安置 方式
• ⑶ 《转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见 (试行)的通知》 （粤府办[2009]122号）
• ⑷ 《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府 【2009】56号）
• ⑸ 《广州市旧城更新改造规划纲要》 （征求意见稿） • ⑹“三旧”工作流程（征求意见稿）
一、三旧改造概述--基本原则
一、三旧改造概述--三旧改造范围
1、广州市现划定适用三旧改造面积约54平方公 里区域:包括环市路-恒福路-永福路以南、广州大 道以西、昌岗路-新港路以北、白鹅潭珠江水道 （鹤洞大桥）-同德涌以东的地区，建成时间超过 30年的历史旧城。 2、54平方公里外区域项目：经区市“三旧”办 公室审核，市“三旧”改造工作领导小组批准后， 可纳入改造范围。
征地补偿协议及兑现 凭证
落实违法用地查处情 况取得区（县）国土 房管部门和当地政府
零散改造 模式
历史文化 保护性整 治模式
适用区域
主 土地出 体 让方式
危破房分布相对集 区 土地公开
中、土地功能布局 政 出让
明显不合理、公共 服务配套不完善
府
零散分布的危破房、业 部分结构相对较好 主 但建筑和环境设施 标准较低的旧住房
一般不出 让
历史文化街区和优 业 不出让 秀历史文化建筑 主
改造原则
• 1、以人为本、宜居为重 • 努力改善旧城区居民的居住条件，配套完善公共服务设施
和交通、基础设施，增加绿化开敞空间，提高人居环境质 量。 • 2、综合改造，整体提升 • 旧城更新改造是一个综合性的系统工程，包含了土地功能 置换、产业提升、空间优化、历史文化保护等等多方面工 作，是对旧城人居环境、城市功能、城市形象的整体提升。 • 3、区别对待，因地制宜 • 旧城存在的问题包罗万象，各区面临的情况也各不相同。 必须采用差异化的更新改造策略，针对不同对象采用不同 的改造模式，因地制宜地解决特定问题。 • 4、统筹兼顾，切实可行 • 旧城更新要兼顾多个目标、多个利益群体，统筹兼顾，维 护基本利益格局，确保更新规划切实可行。
。
二、“旧城 ”改造
4、主要工作流程： “先安置、后改造”的原则
旧城改造程序
区政府 拟改造范围 全面改造范围 地块改造意向
1、提出改造方案编制意 见
2、开展第一轮摸查
市“三旧”办 成片改造规划范围 全面改造范围
无90%以上改造 户数同意
90%以上改造户数同意
不启动改造
3、组织开展摸查
4、编制和上报改造方案
一、三旧改造概述--三旧改造范围
一、三旧改造概述-- 三旧改造规划指引
一、三旧改造概述-- 三旧改造规划指引
二、 “旧城 ”改造
1、主要条件 ⑴、权属明确 ⑵、纳入市、区改造计划 ⑶、符合土地利用总体规划和城市总体规划、产业
结构规划
二、“旧城 ”改造
2、主要模式及特点
模式
成片重建 改造模式
区政府重新修改方案 再报市“三旧”办
签订拆迁补偿安置协 议户数不足2/3
签订拆迁补偿安置协 议户数达2/3以上
所需材料
需完善用地手续情况核查表 （包含具体范围和面积）
征地补偿协议及兑现凭证
落实违法用地查处情况取得 区（县）国土房管部门和当
地政府书面证明
生地出让 实施程序
市“三旧”改造办逐 级呈报省政府审批历
广州市三旧改造政策
“三旧”：旧城镇、旧村庄、旧厂房
前提条件：土地利用总体规划、城乡规划和主体 功能区规划
指导思想：“结构升级、集聚发展、分类引导、 节约集约” ，
一、三旧改造概述--主要政策依据
• ⑴ 《印发广东省建设节约集约用地试点示范省工作方案 的通知》（粤府明电[2009]16号）
• ⑵《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》 （粤府【2009】78号）
一、三旧改造概述—主要策略
• 1ห้องสมุดไป่ตู้全市统筹，以区为主 • 2、规划先行，政策配套 • 3、市场运作，财政支持 • 4、系统改造，新旧联动 • 5、分区分类，一区一策
一、三旧改造概述--主要6个政策突破
⒈补办征收手续 ⒉补办农用地转用手续 ⒊补办供地手续 ⒋土地出让收益 ⒌农村集体建设用地改变为国有土地 ⒍边角地、插花地、夹心地的处理
二、“旧城 ”改造
3、部分特有政策： ⑷保障安置房用地供应：鼓励企业提供存量土地建设就近安
置房，并可采取招标方式确定建设单位 ⑸财政资金扶持和资金平衡政策 ：增值收益(土地公开出让
收入扣除土地储备成本及按规定计提、上缴的专项资金) 按8：2的比例由市、区分成，各区在编制年度财政预算时， 应安排旧城更新改造资金投入 ⑹税费优惠政策 ：在市的权限范围内 ，按照“拆一免一” 的原则