论我国行政垄断的成因及对策

论我国行政垄断的成因及对策
行政垄断是目前中国最严重的腐败形式，打破行政垄断，健全市场经济体制已是我国改革的重中之重。

根据官方的统计数据，1998年——2001年，中国部分垄断行业收取的各类非法费用高达530亿人民币。

其中包括电力、电信等行业违法收取的资费、价格违法收费等。

相对于西方市场经济国家和我国过去计划经济体制时代的垄断而言，我国行政垄断具有自身在表现现状及成因和后果上的特殊性。

行政垄断的成因
首先，官商不分的历史传统是行政垄断产生的历史渊源。

早在春秋战国时就设立专门机构负责盐政，《周礼》有“掌盐政之官，名盐人”的记载。

秦时已有“铁官”建置，西汉武帝时实行盐铁专卖，垄断对盐铁的产制运销。

汉后历朝基本沿袭秦汉传统，对盐铁等重要商品实行官营，直至明清，逐渐形成一种官商不分的历史传统。

明中叶以后，伴随着资本主义的萌芽，商品经济已形成一定规模，国家介入商品流通诸多领域，盐铁等重要商品仍沿袭历史，由于官营机构控制行业垄断权，甚至一些官府机构直接从事商业活动，采取巧取豪夺之方式，强买强卖。

这种官商不分的历史传统成为行政垄断的历史渊源。

其次，我国的经济体制是建立生产力水平低下和商品经济不发达的基础上，且处于计划经济向市场经济过渡的转型期，适应市场经济要求的管理体制尚未建立。

市场条件的不成熟和新旧体制的冲突，为行政垄断提供了制度根源。

地区间经济发展的不平衡，经济矛盾的增多，使作为地方利益和责任主体的地方政府采取措施实行地方保护；“条块分割”的管理体制尚未打破，地方政府难以摆脱局部利益为核心局限性，从而诱发“地区封锁”等行政垄断行；此外，国家公务人员的俸薪偏低，这就难免促使一些行业和部门为本系统职工的利益而利用其资源优势和权力，人为地设置壁垒，谋取局部利益。

为一些部门利用行政垄断追求福利提供内在诱因。

第三，我国建设社会主义的理论主要来自三个方面：一是马克思、恩格斯等经典作家对社会主义的初始设想；二是列宁、斯大林的有关论述和苏联的建设经验；三是我国刚开始不久的社会主义建设实践。

我国在实践中通过对官僚买办资本和外国垄断资本的没收，对资本主义工商业的国家资本主义形式的改造和农村的人民公社化等步骤，逐步形成了国家对整个经济的垄断。

由于这种垄断是政府行政力量与经济力量的结合，不同于西方国家的垄断，因而又被称为行政垄断。

最后，新中国在特定历史条件下形成的高度集权的计划经济体制，在当时确保了社会主义建设的最初目标的实现，但却导致了国家对经济的垄断。

社会的一
切资源，包括企业的产、供、销活动基本上由国家垄断。

改革开放虽已打破国家垄断一切的格局，但几十年计划经济体制遗留下来的行政管理体制却一下子无法适应市场经济的发展，政府以公共权力对市场竞争所施加的各种限制依然存在，以高度集权为标志的国家垄断的惯性作用仍然根深蒂固。

垄断的惯性加上垄断的巨大诱惑力，使有关部门、地区、行业分享行政垄断种种“好处”的动机和机会大大增加，从而加剧了颇具我国特色的行政垄断。

当前行政垄断的主要危害
1、从经济方面讲，行政垄断的消极作用主要表现在：（一）阻碍了市场经济的健康发展。

首先，行政垄断凭借行政强制力量取代资源的市场配置，形成壁垒森严的条块分割，妨害了全国统一的市场形成。

其次行政垄断凭借其行政权力的优势地位严重限制了竞争，扭曲了价值规律。

（二）影响我国经济同世界经济的接轨。

行政垄断在客观上导致了我国企业管理的低效率，不利于提高我国企业的国际竞争力。

而与世界经济对接的重要条件之一就是各行业、各企业在国际市场上有足够的竞争实力和国民经济整体素质的提高，但行政垄断的客观结果却与这一要求相反。

（三）导致地方保护主义膨胀。

2、在政治和社会方面造成以下危害：（一）行政垄断以行政权力控制市场资源，极易滋生腐败，损害政府形象。

（二）造成社会收入分配差别，成为引发社会不安定的一个因素。

3、从文化方面来讲，行政垄断承袭了我国传统文化中的等级与特权观念和不思进取的糟粕。

由于垄断企业凭借其优越地位而获取垄断利润，缺乏市场竞争的外部压力，从而助长了企业的懈怠，懒惰意识，使企业普遍缺少创新机制。

最终降低了企业的效率和竞争力，导致国家经济的短缺，更为重要的是，垄断将会遏制一个国家和民族的竞争精神，而这种竞争精神才是国家经济发展的真正动力。

打破行政垄断的对策
1、加快制定反垄断立法，通过法律加强对行政垄断的规制。

我国一直缺少一部综合性的反垄断法，在不多的有关反垄断的相关法律法规中，不仅内容简单、零散，而且缺乏应有的规范性、系统性、权威性和可操作性，实践中，难以形成遏制垄断行为的合力，也容易使执法工作多头并举，在疲于分散之苦之后还不能产生预期的整体执法效应。

同时，在这些有限的反垄断法中还存在对政府滥用行
政权力限制竞争的行为制裁不力的问题。

一方面，《反不正当竞争法》等立法虽对行政垄断做出了禁止性规定，但对政府滥用权力限制竞争的法律救济手段只是“由上级机关责令其改正”，甚至没有提及被侵权人提起行政诉讼的权力，这在法律责任上显得很不够。

若上级机关对滥用权力的行为熟视无睹，或采取不了了之的态度，受害者的合法权益就得不到保证，政府的滥用行为也得不到及时纠正。

问题在于上一级机关既非执法机关又非司法机关，即使上级机关做出责令改正，但纠偏效果却难以保证。

另一方面，目前我国缺乏一个权威的统一执法机关，难以对行政垄断起到多大纠偏作用。

并且，在实践中，执法机关不尽统一，工商行政管理机关、物价管理机关以及其他综合性经济部门和行业主管部门等都是管理部门，多头的执法者使得权利享有者往往从部门利益出发，在追究执法责任时难免扯皮、莫衷一是，导致客观上对行政垄断的制裁作用不大。

因此，在我国争取建立民主、公平、富强、法治社会的关键时期，尽快出台反垄断法对规制行政垄断具有重大的现实意义。

2、建立健全市场经济体制，推进政府职能转变,从源头切断行政垄断产生的土壤。

在市场经济条件下，市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，政府作为宏观调控的主体，主要是弥补市场缺陷或市场失灵，提供市场无法提供或由市场提供效率不高的公共产品。

由于我国的市场经济是在计划经济基础上建立起来的，所以政府既承担了市场经济的角色，也保留了计划经济的部分角色，集保护者、管理者与市场经济主体于一身。

现在要重新定位政府，就要区分不同角色，属于市场的要还于市场，属于政府的要进一步强化。

也就是说，政府从市场应该发挥作用的领域撤出，而将力量集中在提供公共物品和服务上。

经过20多年的努力，政府退出了许多对竞争性行业的直接干预和指导，国有企业逐步与政府脱钩，真正成为市场的主体，但传统的具有网络特征的非竞争性行业，例如：电力、电信、铁路、民航等领域刚刚开放市场，引进竞争机制，教育、文化、卫生、体育等服务部门尚未开放。

改革开放以来，由于政府行使职能过程中导致的行政垄断一直是市场化改革的“边缘地带”，除了铁路部门以外，垄断行业的高速发展也延缓了对这些“计划经济强大壁垒”的实质性改革。

因此打破行政垄断必须改变过去政府管理无所不包、无所不能的传统习惯，准确把握政府在市场经济中的职能定位，由全能的政府走向有限的政府，由权力的政府走向责任的政府，由任性的政府走向守信的政府，由利益的政府走向中立的政府。

对于市场经济条件下的政府职能，有经济学家形象地用掌舵而不是划桨来比喻，这是比较恰当的。

因此，健全市场经济体制，推进政府职能转变,是打破行政垄断的重中之重。

（作者单位：湖北经济学院）。