中国公共事业管理

中国公共事业管理职能的转变

中国公共事业管理职能演变历史

新中国成立初期

改革开放之前

改革开放之后

【摘要】

公共事业管理的职能，是指公共事业机关管理公共事业的职能和功能。公共事业管理的原则主要有以非盈利性原则，服务原则，社会效益原则。公共事业管理机构之所以通过做某一类工作或程序，而不是另一类工作工程序来完成管理目标，根本上是由公共事业管理机构的组织特性决定的。诚然，我国公共事业管理的过程经历了短时间的大幅度进步，可是这其中因为追求效率而产生的许多现实性问题也是不容忽视的。本文将通过对我国公共事业管理现状的探究得出与发达国家的差距及问题，并给出可行性解决方案。

【正文】

一、公共事业管理职能的内容

1、计划职能，就是公共事业管理者或管理机构在计划方面所承担的职责和所发挥的作用，而所谓计划，通常是指合理地选择和确定管理目标及其实现的办法。

2、组织职能，是指为了达到公共事业管理的目标，把所必需的各种业务活动进行组合分类，把监督每一类业务活动所必需的权力授予主管这类工作的主管人员，规定公共事业管理组织活动中上下左右的协调关系。

3、协调职能，就是为了公共事业管理的目标，在一定的范围如组织或群体运动中将不同的力量组合起来，是公共事业管理的过程中各个主体功能的有机结合。

4、控制职能，就是按照公共事业管理的计划标准衡量计划的完成情况并纠正执行中的偏差，以确保计划指标实现的过程。

公共事业管理的原则主要有以公众为本原则、服务原则、社会效益优先原则和市场化原则。这些原则是公共事业管理基本特性在管理过程中的具体体现，反映着公共事业管理的本质要求。公共事业管理的职能根本上决定于主体的组织特性，基本职能是计划、组织、协调和控制。这些职能的内涵不同，在公共事业管理中的地位各不相同，但共同构成了公共事业管理的完整的功能体系。如政府职能，政府职能是指政府对国家和社会经济发展应具有的职责和功能，它回答了政府在社会经济活动中“应该做什么，不应该做什么”的问题。政府职能应该是与时俱进的，应该随着社会政治经济的发展而变化。当今世界各国，尤其是发达国家，都把搞好公共服务作为政府的主要职能，认为国与国之间的竞争，从某种意义上讲，也就是各国政府之间提供服务能力的竞争。因此，我国在十六届六中全会上明确提出，要建设服务型政府，强化各级政府的社会管理和公共服务职能。温家宝总理在今年两会答记者问时也强调，政府必须秉持公仆精神，为人民服务。服务型政府，是相对于管理型、权力型、命令型政府而言的。转变政府职能就是让新时期的政府从“管”老百姓转变为通过“管”好社会事务来为老百姓做好服务。

二、转变公共事业管理职能转变的重要性

政府职能虽然经过了多次的转变，但由于中国长期实行计划经济体制。使现实中还存在很多以前残留的运作和影响。这不仅不利与经济建设发展，也进一步加大了人均收入的差异。在如今经济全球化的背景下，传统的政府管理职能已经不能适应我国现在的社会。因此，加快职能转变，是我国政府的主要任务和方向，现在也到了不得不加快转变的速度的时期，也是建立社会主义市场经济体制的迫切要求，具有客观必然性。

三、公共事业管理职能转变的前提

四、公共事业管理职能转变的环境

五、公共事业管理转变面临的问题

公共责任机制关注的核心是通过哪些途径和方法使得行为主体切实承担应承担的责任。各类公共事业组织的公共责任机制的形式有所不同，但贯穿各种形式中的主线是监督制约机制。可见监督机制对公共事业组织有多么的关键，而就是这样关键的监督机制却面临着严重的问题，对公共事业管理造成了很大的不良影响。对于其中存在的主要问题，我认为主要有以下几点：

第一、社会腐败对公益机构的侵蚀

中国人的同情心不会弱于外国人，中国很多富人同样也有公益、乐善之心。问题是，不合理的制度妨碍了人们从事公益慈善事业。人们只有捐款、捐物的义务，而很难直接投入公益慈善事业之中。资金、物品只能捐赠给与政府关系密切的基金会，而这些基金会对捐赠人的责任感缺乏，资金的使用未必完全合乎捐赠人的意思。事实上，这些基金会经常把捐赠资金交给政府，让很多公益慈善捐款变成了对财政的“补贴”。凡此种种做法，不断地侵蚀着公众，尤其是那些有能力的人士从事公益慈善事业的热情。尤其是前段时间出现的“郭美美事件”，又将这个问题抛向社会舆论的风口浪尖。腐败侵蚀了财物还不算是最可怕的，更可怕的事侵蚀了人们的公益心，会使人们公益心受打击，从而更为深远的影响公益事业。

第二、公共事业组织所面临的道德危机

与腐败一样令人痛心疾首的事目前我国社会所面临的道德危机。人们的慈善心可以说是公共事业的关键所在，而公益心的大量缺失及道德滑坡给公益事业带来很大的阻碍。由于多元文化的发展，由于一些不好社会现象的影响，有的人道德滑坡，人们的道德价值观出现了一些混乱现象，道德评价标准失衡。前段时间发生的“彭宇”案就在全社会掀起了一场关于道德危机问题的讨论。遵守社会公德、参与公益事业在一些人眼里变得不值得重视，社会上产生这种错误观念的人不少。一旦社会公德被破坏，必然导致人们行为失范、社会混乱，最终受害的还是广大老百姓。遵守社会公德是利国、利民、利己的好事。如果认为讲公德吃亏，大家都只顾自己，吃亏的将是所有的人，也包括自己。

第三、社会监督薄弱

随着经济全球化趋势愈发发展，各种金融等诈骗案时有发生。这些大案要案之所以能发生，与我们的政策、法律、法规存在漏洞是密不可分的，与我们的制度、教育、监督不力也是密不可分的。从根本上说，案件发生原因是制度缺失和执行不力。由于社会公众缺乏基本的金融知识，社会监督薄弱，加之银行信息不透明，使银行业不规范操作得以长期存在。

第四、监督组织缺位

捐款是追求一种满足感和幸福感的行为。目前层层“派捐”的方

式就丧失了募捐给人的这样一种精神满足，而且，这样的做法的后果

则是钱的去向并不明朗，也让捐款人不放心。一方面是民间慈善力量

遭受冷遇，另一方面是善款是否合理使用的监管缺位——有业内人士

指出，制度环境的不完善给慈善事业的成长带来了极大制约，打破慈

善事业垄断的关键仍在于立法。

六、公共事业管理职能转变的趋势

党的十七大的召开后,国务院颁布的对于政府机构改革的有关政策都指导我们,在公共管理领域,需要吸引更多的力量参与到国家、社会管理的主体中。新公共管理理论在这方面对我国的发展正好起到积极的借鉴作用。未来的二三十年，我们可以运用新公共管理理论,立足自身国情,结合实际,创造性地探索和实践我国公共管理活动。

第一、促进政府职能的市场化导向改革。新的时代对政府职能的要求是以市场为导向转变政府职能，实行政府功能定位和功能输出的双市场化。关键就在于合理界定政府、市场和社会的职能关系，以寻求这三者职能的均衡点，建立起公共服务的多元互补机制：一是正确认识政府与市场的关系。政府职能主要是进行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。随着市场竞争机制的引入，公共物品与服务更有可能受到市场检验。非政府组织、私人公司、不同政府机构都有可能参加到公共物品与服务提供的行列中来，合同出租、公私合作等打破了以往单一政府供应形势，因而公共服务主体更具多元性，而服务形式也更具多样性。二是改善政府与非政府组织的关系。新公共管理背景下，非政府组织以其遍及保健、教育、服务、环保等与民众休戚相关领域的特点而在公共物品供给中扮演着重要角色。因此，政府要通过完善相应管理制度对非政府组织进行引导和保护，应放松对非政府组织严格管制，从而充分发挥非政府组织的自主管理和能动服务的积极作用。

第二、促进机构设置的扁平化和弹性。当前，改革政府机构，提升政府能力，可考虑运用新公共管理推崇的现代组织理论对组织结构进行改革和再造，具体要求是：首先，压缩垂直式组织机构，使组织结构由传统金字塔型向扁平型方向发展。其次，利用现代信息网络技术对组织结构进行重组和再造。通过信息网络技术设立网络“虚拟机构”可以有效缩减政府机构，提高效率和加强整合与互动。再次，在中央与地方机构关系上要合理划分。未来中国中央与地方政府关系的的调整与改革，应当是必要的

集中和适当的分散辅之以各种配套保障机制和目标，建立起一种中央政府与地方政府相对稳定而有弹性的动态平衡关系模式。

第三、建立弹性的干部人事制度。新公共管理打破了僵硬的人事制度，推崇弹性人力资源管理，提高在人员录用、任期、管理及其它人事环节上的灵活性。即打破传统公务员终身制和按资历、年限逐级晋升的做法，主张采用私营部门弹性管理制度并按功绩制晋升。借鉴西方人事制度改革经验，我国今后人事制度改革可从以下几方面入手：首先，推行以绩效为中心的功绩制。通过设立严格的绩效标准对公务员进行绩效考核，并把考核结果与工资、职务晋升、奖惩等利益直接挂钩，从而建立起有效激励机制、竞争机制以提高工作效率。其次，推行弹性人事制度。以合同制为基础的聘用制度打破了公务员的永业原则，这不但减轻了政府负担而且增加了公务员制度上的弹性。再次，完善人事立法工作，以法律形式对人事制度加以规范。逐步实现公务员竞争激励机制、自然更替机制、廉政勤政保障机制等的法定化和规范化，从而为干部人事制度改革与发展提供完备的法律依据。

第四、借鉴私营部门成功管理方法。公共部门的“公共性”决定了公私部门存在着本质区别，但这并不排斥公共部门中私营方式的运用。为此，我国政府管理也可以吸收私营部门成功经验：

一是政府要重视战略规划。当前，战略规划在公共部门中已显示出越来越重要的作用。战略规划是一系列步骤和方法，这些步骤与方法随着公共部门和非盈利部门的不同而变化，它们是各种条件下公共部门和非盈利部门成功用以管理的工具。因此，政府要本着对环境的适应性和灵活性，制定宏观发展战略规划，同时重视公共政策的制定，从而为国民经济和社会发展提供有利的目标导向和政策支持。二要学习公共管理运动中倡导的“顾客导向”战略，“企业家政府”要把政府当作负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”。以“企业家精神”塑造政府，要求政府以顾客为中心，在管理方式上由统治走向服务。为此，政府应不断满足公民多元化的需求，同时提供包括对扩大政治参与，促进公平、民主、正义等方面的回应性。

三要重视规则程序与重视结果、产出并举。当前政府管理领域法制的缺乏决定了继续完善法制实行政府管理的法制化仍是改革的重点。但同时也要看到规则、法制毕竟是手段，是为实现公共管理的目标服务的，因而规则程序应以结果为导向，从根本上应对产出和结果予以关注。因此应重视以绩效标准对产出进行控制，关注高效率、强责任的结果实现，从而建立高效的责任型政府，提高我国政府的公共管理质量。我国经济体制由高度集中的计划体制向市场经济体制的过渡，政府控制模式受到了前所未有的挑战，正在逐步地被“扬弃”。但是，代之而起的新的公共事业管理模式仍在探索之中。

政府控制与社会选择对于事业管理体制的意义完全不同。首先，在政府控制过程中，行政部门是选择的主体。而在社会选择的过程中，社会是选择的主体。前者更多地适应计划经济体制的要求，而后者则适用于市场经济体制。其次，在法律地位上，政府控制认为事业组织都是一种为社会公益的目的而承担着社会责任的公共组织。因此，

事业组织属于事业法人，具有独立的法律地位。再者，两种制度下产生的结果也不相同，政府控制模式下的事业组织数量少，且独立性比较低，而社会选择模式下的事业组织数量多，独立性比较高。

综上所述，随着经济发展和各项改革的不断落实与实施，我国的公共事业管理体制也应抓住有利时机，在政府职能转变过程当中有所创新。公共事业管理体制是我国社会管理体制的重要组成部分，它与国家行政管理体制、企业管理体制及其他方面的管理体制是相互联系、相互影响、相互制约的。因此，只有根据我国国情，探索适合我国国情的公共事业管理体制新途径，才有利于确保国家公共事业的健康发展，从而更好地满足全体社会成员的公共需要。

当前，我国已进入全面建设小康社会的崭新历史阶段，党的十六大确立了中国特色社会主义经济、政治、文化全面发展的宏伟目标，提出了“发展社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义先进文化，不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展”的总体要求，为发展社会主义公共事业、构建公共事业管理体制指明了方向。

新型的公共事业管理体制，应该是在全面建设小康社会的过程中，突出以提高全体公众整体的生活质量，满足人们多样化的公共消费需求，增进公共福利为宗旨；在完善政府的社会管理。公共服务职能的前提下，合理划分各级政府的公共事业管理权限，形成中央与地方相结合，集中管理与分散管理相结合的统一的多层次的管理体系；按照“公共性”和“准公共产品”属性界定公共事业类型，以社会效益优先，兼顾经济效益原则组织公共事业活动，在规范监管、明晰产权的前提下，推动一部分公共事业产业化、市场化，完善对公共事业、公共事业组织的立法，实现依法治事，建立、健全开放式的公共事业的准入和退出机制、评价考核机制、信息传递机制、监督机制等。

七、公共事业管理职能转变的意义

六、公共事业管理职能转变的措施

6.1 管理观念的改革

管理观念是一种管理思维和管理理论,其发展必须从最根本的观念上进行改革,推动公共事业管理的发展和创新。从静态向动态管理观念的转变;从“命令”到“服务”管理观念的转变; 从物本向人本管理的观念转变。

公共事业的发展,必须树立系统的可持续发展的观念,切实转变城市发展模式,建设资源节约型和环境友好型社会。在未来的公共事业发展中,必须转变城市的发展模式,适应现代市政公共设施的延伸,通过水网、气网、热网和固定基础设施的合理规划,优化城市布局。

在公共事业管理中,要顺应时代发展的趋势,转变观念,注重人本管理,在确保社会居民与管理者的沟通渠道畅通。

6.2 管理手段的改革

随着经济的发展、社会的进步、政治体制改革的深入,社会管理网络结构逐渐取代了行政管理的科层制结构,直接管理手段逐步向间接管理手段过渡。在公共事业管理中做到社会事物依法治理,运用程序法和实体法确保公共事业依法管理;管理手段的信息化、网络化。随着信息的一体化,信息技术广泛的推广,管理手段信息化、网络化已成为一种发展趋势; 管理手段多样化。公共事业管理手段多样化是管理手段发展的一种趋势。可以用经济、法律的间接手段,同时可以发挥情感教育管理手段的作用,让公共事业管理的目标落到实处。

在促进公共事业改革和发展的过程中,政府部门要起到调控和监管职能,要负责创造公开、公平、公正的市场竞争条件,管理经营秩序,营造市场运作机制和制定市场准入及清除制度等。此外,政府部门还应改进和完善公共事业项目的审批管理程序,做好公共事业长期发展规划的制定和实施工作,加大市场监管力度,进一步规范行业管理,推进依法行政,加强市政公共产品和服务的价格及标准管理,在确保产品和服务的有效供给等方面做好调控和监督工作。

6.3 管理内容的改革

我国目前正向市场经济体制转变,公共事业管理的主体向多样化方面转变,协调好各种社会主体间的关系,增强社会共同体的凝聚力、向心力,为形成文明、安定、和谐、团结的社会奠定基础。

6.3.1 建立现代企业制度。我国公共事业企业应按照现代企业制度的要求,通过改制、改组、改造等形式,组建规范的有限责任公司或股份有限公司,成为能够自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场经营主体,勇敢地面向市场,主动参与竞争。股份制的

公共事业企业要对国有资产的保值、增值负责,并可依法向社会筹资融资,解决政府对公共事业设施投入的不足,其政策性亏损应由政府给予一定财政补贴。

6.3.2 引进市场竞争机制。除了极少数当前和今后相当长的一段时间内必须由国家垄断经营的公共事业外,多数公共事业都可以引进市场竞争机制,允许各类经济组织进入并参与竞争,形成多元竞争的格局。竞争不仅可以推动其繁荣发展,而且可以促进管理水平提高。通过产权、经营权制度等一系列改革,建立特许经营制度,使市场的有效竞争与政府的特许授权制度有效结合起来。5 结束语

公共事业管理的创新,是一项长期的艰巨任务,必须加强对现代公共事业组织的研究,结合我国现有事业单位的特点,科学统筹,合理安排,推进我国公共事业管理的创新,提高我国公共事业组织运营水平。

【小节】

与西方福利国家相比，我国公共事业起步晚，发展速度快、效率高。在发

展的过程中必须要注意其中出现的问题。只有做到以上这些，再加上我们

所有人怀着公益心的努力，我国的公共事业管理机制才会越来越得到完

善。