公共事业民营化过程中的公益性与经济性分析_以公共交通为例

长沙汽车南站发车到衡阳汽车西站的长途车， 到衡阳不能进站， 在站外 下客之后， 只好空载回长沙； 衡阳到长沙的客车遭遇相同。与此同时， 每 天 下 午 各 自 车 站 还 要 发 加 班 车 到 对 方 城 市 去 。两 地 长 途 车 这 样 的“ 绝 交 ” 行为有一个多月， 大有“老死不相往来”之势。
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周 慧 公共事业民营化过程中的公益性与经济性分析— ——以公共交通为例
本刊 Ｅ－ ｍａｉｌ：ｂｊｂ＠ｍａｉｌ．ｓｘｉｎｆｏ．ｎｅｔ 决策参考
不合作） 和（ 不合作， 合作） 。为什么两地都选择了“不合作”的战略？ 是因 为在“斗鸡博弈”中反映了一个很深刻的问题， 就是个人理性与集体理性 的 矛 盾 。在 这 个 案 例 中 长 沙 市 长 途 客 车 公 司 与 衡 阳 市 长 途 客 车 公 司 它 都 会 从 个 人 理 性 出 发 追 求 个 人 经 济 效 益 最 大 化 ， 都 会 选 择“ 不 合 作 ”的 战 略， 收益为 ４。在这种情况下， 个人理性与集体理性的冲突对整个社会不 是一件好事， 两地选择“不合作”战略， 对普通老百姓是一件坏事， 出行成 本高， 但对两地客车公司来说， 就是好事。因为纳什均衡利润数高于非纳 什均衡的利润数， 所以两企业现在都从自身的利益出发考虑问题， 他们 没有认识到公共交通是一种准公共物品， 它的性质决定了它具有公益 性。虽然政府已将公共交通外包给企业（ 公共事业民营化的过程） ， 但公 共交通的准公共产品的特性不能因为民营化而给抹杀， 完全按私人产品 对待， 这违背了政府将公共事业进行民营化的意图。公共事业民营化后 还必 须 保 留 其 公 益 性 ， 所 以 两 地 客 车 公 司 在 进 行 博 弈 时 ， 应 选 择（ 合 作 ， 合作） 的战略。 ２．２ 公共交通民营化后出现新的垄断
中国政府效仿西方发达国家的做法， 将公共事业民营化。民营化是 指政府利用市场或私人部门（ 包括营利和非营利组织） 来执行公共项目， 参与公共服务的生产及输送的过程。公用事业民营化， 就是将国有、公营 公用事业的所有权或经营权转移到民间， 引入市场机制。但企业实际上 进行的并非真正的市场竞争， 而是非完全的市场经营［ ３］ 。
图 １ 两地客运斗鸡博弈 在这个博弈中有两个博弈方即 Ａ 地长途客车公司甲和 Ｂ 地长途客 车公司乙， 他们各自都有合作和不合作两种可以选择的策略， 因此该博 弈有 ４ 种可能的结果。在这些结果中， 每个博弈方可能取得的最好收益 是 ４， 最坏收益为 １。两个博弈方都以个体理性行为为准则， 两个博弈方 的目标都是要实现自身的最大利益。对甲来说， 乙有合作和不合作两种 可能的选择， 假设乙选择的是不合作， 则对甲来说， 不合作的收益是 １， 合 作的收益为 ２， 他应该选择合作； 假设乙选择合作， 则甲合作的收益为 ３， 不合作的收益为 ４， 他应该选择不合 作 。 因 此 在 本 轮 博 弈 中 ， 乙 采 用“ 合 作”策略， 只考虑自身利益的甲的选择是“不合作”策略。同样， 乙采用“不 合作”策略， 而甲的选择是“合作”策略。所以该博弈的最终结果是两个博 弈方， 一方选择“合作”策略， 另一方则选择“不合作”策略。该博弈存在两 个纳什均衡， 即（ 合作， 不合作） 和（ 不合作， 合作） 。这是一种斗鸡博弈。 两地客运公司进行的斗鸡博弈是两败俱伤的， 也是社会资源的浪 费， 更使广大旅客乘车不便、成本增加。作为公用事业的公共交通运输， 出现如此怪异的一幕， 说明相关市场存在着无序的竞争， 极大地损坏了 公用事业本应赋含的公益属性。 在公共服务市场化的背景下， 当前许多地方对公用事业， 都通过特 许经营的方式， 向民营化过渡。公共交通就是其中之一。公共交通运输市 场 的 开 放 ， 就 是 鼓 励 各 种 资 本 的 进 入 ， 打 破 原 有 国 有 公 交 企 业“ 一 统 天 下”的垄断局面。同时， 随着市场的开放， 多家企业参与竞争， 也可以提高 公交服务水平， 从质到量上满足消费者的需求。基于公共事业固有的公 益性质， 对公共交通而言， 也必须在公益性与市场性之间取得平衡。而此 次长沙、衡阳两地出现的“空车之痛”， 就是公共交通引入市场竞争后， 利 益与公益失去平衡的表现。 长沙与衡阳两地长途客车发生的不合作的情况， 是属于完全信息静 态 博 弈 状 态 下 的“ 斗 鸡 博 弈 ”， 在 这 个 博 弈 中 存 在 两 个 纳 什 均 衡 ：（ 合 作 ，
周慧
（ 湖南农业大学人文社会科学学院， 湖南长沙， ４１０１２８）
摘 要： 介绍了我国公共交通民营化现状， 运用博弈论分析了公共交通民营化过程中
存在的问题， 并提出了相应的建议。
关键词： 公共交通； 民营化； 公益性；标识码： Ａ
建设部在 ２００４ 年 ３ 月下发的《关于优先发展城市公共交通的意见》 中 将 公 共 交 通 的 性 质 定 义 为“ 重 要 的 城 市 基 础 设 施 ， 是 关 系 国 计 民 生 的 社 会 公 益 事 业 ”。城 市 公 共 交 通 提 供 的 服 务 具 有 一 定 的 公 益 性 、经 营 性 和 竞争性。公益性在于解决无力承担私人交通出行费用的人群的出行， 是 体现社会交通公平性的重要措施， 在人口密度较高的地区， 可以作为解 决城市居民出行的主要工具， 协调大量的人流与道路通行能力不足之间 的矛盾； 但公共交通并不是无偿服务， 它所提供的服务可以按照等价交 换的原则进行竞争经营。
公共交通尽管有所放开， 但仍然是特许经营， 自然会派生出新的垄 断。从某种意义上说“， 空车之痛”使广大的消费者付出了巨大的代价。如此 的竞争格局， 其实已打上了强烈的垄断烙印， 使得公共交通作为公共事业 本应赋含的公益性被极大地消解。公共交通是一准公共物品， 它具有公益 性。企业不能从其自身理性出发追求经济效益， 不考虑其公益性。一旦出现 新的垄断， 企业就只追求经济效应， 而忽视公益性， 就会出现类似长沙、衡 阳两地长途客车公司恶性竞争的例子， 对社会造成不良的影响。 ２．３ 政府监督缺位
（ ２） 理顺政府与企业的关系。在民营化过程中， 政府与企业的关系需 要正确处理。在特许经营的前提下， 线路的开设、调整权及具体的营运操 作由企业去实施。公交场站建设， 政府只要把好设计评审关， 就可以解决 建设规模和设计质量问题； 企业的广告经营， 只要合法就不应干预等等， 以达到政企分开目的， 保障公交企业的自由度。
目前， 我国个体私营运输已占据道路运输市场的重要地位。其经营 业户占整 个 经 营 业 户 的 ８０％以 上 ， 从 业 人 员 所 占 比 例 已 超 过 ５０％， 营 运 客车数所占比例超过 ４０％， 营运货车数所占比例超过 ５０％。国有运输企 业 约 有 ７４％已 经 进 行 了 改 制 ， 在 已 改 制 的 运 输 企 业 中 ， 普 遍 增 大 了 自 然 人和职工持股比例， 国有股份比例已非常低， 甚至全部撤出。如果将这些 因素均考虑在内， 道路运输民营化程度估计在 ８０％左右。但各地公共交 通民营化程度有较大差别。如湖北省道路运输系统 ２００３ 年吸纳民间资 金 １０ 亿元， 更新车辆 ８ ０００ 余辆， 货运、维修、出租、运输服务业已总体实 现了民营化。其他许多省区提出了除高速客运与主枢纽站场运营外， 其 他任何道路运输企业要基本实现民营化。
３ 对我国公共交通民营化中存在问题的改进建议
（ １） 强化政府的监管职能， 完善监管机制。为健全监管机制， 强化政 府监管职能， 政府应做到： 要明确政府的监管职能， 要建立责任追究制 度， 即要求公共部门的行政人员不仅要对其行动的过程负责， 更要对其 行动的结果负责， 从而避免“逃避责任”现象， 提高监管人员素质。政府主 管部门应成立专职监督机构， 加强对公共交通企业经营和服务质量的监 管， 规范经营行为， 监督企业服务质量， 保障乘客的切身利益； 维护公共 交通市场秩序， 保障合法经营者的合法权益； 严厉查处危害城市公共交 通运营安全的行为， 保障城市公共交通的安全。
１ 我国公共交通民营化现状
公 交 行 业 的 民 营 化 体 现 在 政 府 扶 持 、引 进 市 场 竞 争 机 制 方 面 ， 实 施 公交特许经营（ 包括区域专营和线路专营） ； 市区各条公交线路按服务水 平高低为标准进行公开招标； 部分特许经营者在繁华路段的线路允许重 合， 鼓励竞争； 对于因管理不善而经济效益不好的企业， 政府要求其限期 整顿直至停牌， 并再次进行投标竞争经营权； 取消公交站场的企业所有 权， 拥有特许经营权的运营公司才有公交站场的使用权， 并向政府交纳 一定的租赁费用。在政府监管、防止不当竞争、保护市民利益方面， 加强 财务监督和税收检查， 负责评审公交企业的发展计划并公布于众， 宏观 引导车票价格， 监督服务质量。
公用事业民营化后政府遇到的一个最重要的问题就是监管问题， 因 为民营化目标的实现有赖于政府监管职能的履行。
作为公共交通民营化的监督者， 如果政府监督到位， 不会出现前述空 车现象。因公共交通的市场化改革， 对政府部门并不是彻底的“摔包袱”。公 共事业关系民生福祉， 政府理应成为相关责任的重要承担者。公用事业民 营化要求有一个健全、完善的监管机制， 以便于协调好政府与企业之间的 关系并规范好政府与企业的行为， 而公共利益的实现也依赖于一个健全、 完善的监管机制和强有力的政府。如果公用事业民营化过程中， 政府的监 管职能出现缺位的话， 势必造成操作过程中各种违规， 甚至违法现象的出 现， 公共利益将被民营化后的经营者置之脑后， 对此政府有不可推卸的责 任。如长沙、衡阳两地长途汽车公司出现的恶性竞争就是一个很好的说明。 政府对行业的监管没有跟上， 现在的监管还是完全用计划经济的思路， 导 致长沙、衡阳两市发生恶性竞争达两个月之久。当然， 政府在维护公共利益 的同时也要注意维护好企业的利益， 如果政府的规制范围没有限度、运作 不够透明、在微观层面干预过多， 民营部门的投资者就会望而却步， 进而转 向其他更好的投资环境。对于长沙、衡阳两地出现的空车现象， 政府部门只 有通过相关运营主体的行为约束， 使相关经营主体在充分竞争的背景下来 确保公益与盈利之间的平衡。只有如此， 公共事业的公益性和市场性才能 得到保证， 市场经济才能承担起必需的社会义务， 广大消费者才能获得更 好的公共物品供给和优质服务。