市场准入监管确保银行业安全第一道关口

市场准入监管确保银行业安全第一道关口市场准入监管是银行监管的重要环节之一，它是指通过对银行机构进入市场、经营金融产品、提供金融服务依法进行审查和批准，将那些有可能对存款人利益或银行业健康运转造成危害的金融机构拒之门外，来保证银行业的安全稳健运行。

市场准入监管的目的在于防止过度竞争，维护银行特许权价值；抑制逆向选择，防止投机冒险者进入银行市场；同时促使银行审慎经营，防止银行过度冒险行为。

由于存款保险（无论是显性的，还是隐性的）会导致银行的道德风险，市场准入监管就成为确保银行业安全的第一道关口。

通过对银行体系“进入通道”和组织结构的管理，银行监管对整个银行业的结构和规模都会产生重大。

《有效银行监管核心原则》（以下简称《核心原则》）中涉及市场准入监管的一共有四条原则，即原则2、原则3、原则4和原则5。

《核心原则》原则2首先强调，监管机构应明确界定被监管对象，界定对银行机构的发照安排和执照允许的业务范围，即银行允许从事哪些业务活动、禁止从事哪些业务活动。

只有持有营业执照并接受银行监管的机构才能办理吸收公众存款的业务，未经批准吸收公众存款的行为均属于非法行为。

《核心原则》原则3具体规定了五个方面的银行发照标准，包括银行所有权结构，经营计划、控制制度和内部组织结构，董事和高级管理人员的资格审查，财务预测以及对外资银行的审批。

《核心原则》要求，监管机构应当能控制银行准入，制定准入标准，确保新的银行机构所有权结构和经营计划合理、董事和高级管理人员合格、内部控制和风险管理完善、包括资本金在内的预计财务状况良好。

如果认定申请人达不到标准，监管机构有权拒绝审批。

当某家已成立的银行机构不能达到上述标准时，可以据此吊销其执照。

除审批新银行外，《核心原则》原则4明确了对银行股权变动的准入
管理。

它要求监管机构全面掌握银行股权的变化情况，对于超过一定持股
比例的银行股权的变动，应当经过监管机构批准或备案同意；对于低于该
持股比例的银行股权的变动，监管机构也要关注其对银行控制权和管理结
构的任何不利影响。

如果投资者不能满足相关的监管规定，或者其资格条
件与新设银行股东的各项标准不相一致，监管机构应当有权制止这种投资，以此防止不符合条件的投资者或者恶意经营者规避市场准入监管，以投资
方式间接进入银行业。

由于银行的收购与投资活动会影响银行的财务状况、内部控制和风险
管理能力，因此，《核心原则》原则5中要求，为保持与发照标准的一致性，监管机构应当有权制定关于银行重大收购、投资活动的审查标准，明
确哪类收购或者投资需要事先批准、哪些需要事先报告。

我国市场准入监管的进展
按照我国现行规定，对银行机构的市场准入监管主要包括机构审批、
业务审查、高级管理人员任职资格审查三个方面的。

我国和法规明确规定
了银行机构的市场准入监管标准，如银行机构的设立需要符合国民的客观
需要，符合金融业发展的政策和方向，符合最低资本金及股权结构和股东
资格、公司治理和内部控制等要求；银行开办新业务需要根据业务风险特
征建立完善的风险控制系统，并建立严格的业务操作规程和安全保障。

总
体上看，我国银行市场准入监管的法律法规基本健全，监管机构对银行市
场准入和资格的监管比较严格。

银监会成立以后，明确了“管法人、管风险、管内控、增强透明度”
的监管理念和促进金融的稳定和金融创新共同发展等六项良好监管标准，
通过宣传和实施《银行业监管管理法》，增强了依法监管的自觉性和主动
性。

在市场准入监管方面，中国银监会具体开展的工作包括：明确新设商
业银行的六条标准，将风险评级结果作为商业银行市场准入监管的重要依据，鼓励城市商业银行根据自愿和市场原则实施兼并重组；发布《境外金
融机构投资入股中资金融机构管理办法》，鼓励民间资本和外国资本入股
现有商业银行；制定了《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》，
加强对投资人及其关联方入股金融机构的管理。

此外，中国银监会还发布
了《关于调整银行市场准入监管方式和程序的公告》、《商业银行服务价
格管理暂行办法》、《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》和《关
于非银行金融机构开办新业务有关审批事项的通知》等部门规章，通过对
银行业务行政审批事项的规范和清理，减少和简化行政审批手续，促进银
行业的发展和对外开放。

但我们也清醒地看到，我国银行市场准入监管与《核心原则》的要求
相比还存在相当差距。

例如，市场准入审批还不够规范、高效和透明；对
银行股东资格和股权结构的监管还有待完善，如对关联股东没有明确的界定，致使有些投资者通过关联投资入股商业银行，使银行的实际控制权发
生变化；对商业银行新业务的准入设限不科学，一定程度上影响了商业银
行的业务创新和有效监管；现行法律、法规和规章对银行大额收购和投资
行为以禁止性规定为主，与市场发展需求也不相适应；对高级管理人员的
审核不够全面，不能对拟任人的品行、专业能力和工作业绩进行有效考核，未能建立起商业银行高级管理人员的管理信息系统，包括“黑名单”制度。

另外，市场准入与持续监管存在脱节现象，如对银行高级管理人员的监管
偏重于任职资格核准，未能对履行职责的情况定期作出评价。

当前比较突出的一个是如何较好地把握支持创新与审慎监管的关系。

我国的商业银行普遍存在公司治理不够完善、风险管理和内部控制机制不
够健全的问题，有些银行在开展新业务之前，缺乏深入的市场调研论证，
甚至对该项业务及其风险缺乏了解，没有制定成型的规章制度，也缺乏对业务风险进行监控的能力，因此，监管部门从我国银行业实际出发，对商业银行开办的一些风险较高的新业务实行审批制是必要的。

但是，由于多种原因，对商业银行开办新业务的准入设限怎样算是和合理，在政策和法规上并不十分明确。

例如，在我国金融业实行分业经营的大框架之下，对银行业务范围的内涵和外延缺乏详尽的解释和说明，对“新业务”的认定标准并不明确，在这种情况下，监管部门在审批商业银行推出的部分具有混业经营倾向的创新产品时，往往需要较长时间，这就对商业银行的业务创新带来不利。

又如，按照现有文件的规定，对商业银行开办新业务既有审慎性监管要求，也涉及许多具体规定，由于业务准入管理适用的部分规章是在过去若干年中由人民银行、外汇局等部门分别、陆续发布的，客观上存在本外币业务之间、国有银行和股份制银行之间、中外资银行之间业务准入标准和程序不统一的问题，对不同类别银行开展同类业务形成了不同待遇。

进一步改进市场准入监管
面对我国银行业改革和的新形势，银监会已经制定了提高我国银行监管有效性的中长期规划，并正在采取一系列改进措施，因此，今后一段时期我国银行市场准入监管将会有进一步的发展，具体包括：
一是通过树立良好的监管理念，明确监管事权和责任，完善市场准入监管审核机制，保证独立、客观和公正地履行审批职责，提高准入管理的权威性和有效性；按照《银行业监督管理法》的相关要求，制定公开、透明的机构审批标准和程序，公示市场准入监管程序，提高审批效率。

四是规范和完善对银行机构围和新业务的审批管理，根据《银行业监
督管理法》第十八条的要求，规定并公布需要审查批准或者备案的业务品种，支持和鼓励银行开展业务创新。

特别是今后一段时期，我国商业银行金融创新的能力将大大加强，创
新速度在加快，产品的复杂程度也在逐渐增加，相对于机构审批和高级管
理人员任职资格审查，银行新业务的准入将成为今后市场准入监管的重点。

这就要求监管部门适应国内外、金融形势的变化，及时调整不适宜的政策
法规，为中资银行创造良好的创新和竞争环境。

如对一些在国外已经比较
成熟且普遍推广但国内银行尚未开发、推广的金融工具和金融产品，允许
商业银行先试办；根据市场竞争环境的变化和商业银行内部控制的完善程度，积极稳妥地放开业务准入限制，简化审批程序，支持商业银行在增强
自我约束能力的基础上稳健发展。