美国州际生态治理对我国跨区域生态治理的启示

丨2018年第1期·86·对于幅员辽阔、实行联邦制的美国而言，如何实现州际的生态事务协同治理一直是联邦政府和各州极为关切的问题，并且在实践中形成了诸多较为有效的治理方式与经验。

现有的美国州际生态治理体系按照治理主体可划分为三种类别：传统政府治理（立法、执法、司法）、府际合作治理与特殊组织治理。

以此为准，通过对不同主体的治理实践的述评，以期实现对美国州际治理体系较为全面的考量并概括归纳其得以有效运转的精髓所在。

1 政府治理传统的生态治理是由政府主导的公共治理，即运用公权力的管制。

美国州际生态政府治理包括以行政权为主导的环境管制、立法机关的生态立法行为以及司法系统的环境诉讼裁决。

1.1 环境管制从19世纪中叶开始，联邦政府一直是生态资源管理主导力量，在处理区域之间的生态问题上秉承着实用主义和合作主义的原则[1, 2]。

美国联邦政府设有两个专门的环境保护机构：环境质量委员会（Council on Environmental Quality, CEQ ）和联邦环保署（Environmental Protection Agency, EPA ）。

此外，联邦政府其他有关部门也设有相应的环境保护机构。

联邦环保署（EPA ）的区域办公室是协调州际生态事务主要的行政机构。

由于环境监督管理的需要，联邦环保署将全美50个州划分为10个大区，在每个大区设立区域环境办公室。

区域环境办公室在管理的州内代表联邦环保署执行联邦的环境法律、实施联邦环保局的各种项目，并对各个州的环境行为进行监督[3]。

州设有自己的环境管理机构，不隶属于联邦环保署，但接受区域办公室的监督检查。

除非联邦法律有明文规定，州环保局不能占联邦环保署合作。

此外，国会和政府间关系办公室（OCIR ），作为与国会、各州和地方政府联系的主要联络点，也具有部分区际生态协调的功能。

[4]目前联邦进行州际生态治理的主要瓶颈在于难以妥善协调州的主权要求、联邦部门治理项目和不同选区三者间的关系。

换言之，州际生态事务的善治需协调好三个维度的关系：其一，双重主权的国家体制使得联邦和州之间的利益博弈均衡的达成需要耗费大量的时间和行政资源；其二，生态治理的行政权限又被分割为多个部门享有，部门间、某一部门与各个州、各州之间的利益叠加，集体共识的达成难度更大；其三，在代议制国家，政治选举周期、选区划分对公共政策影响也极为明显，不同的政党、政治人物在进行公共决策时必然首先要考虑政策对选举的影响——生态治理的整体性理所当然地“听命于”政治格局。

1.2 生态立法宏观方面的州际生态立法是美国联邦关于全国性的生态立法，主要有《河流港口法》（The Rivers and Harbors Acts ）、《清洁水法》（The Clean Water Act ） 、美国州际生态治理对我国跨区域生态治理的启示郭永园（山西财经大学，山西太原 030006）【摘 要】 美国州际生态治理体系由政府治理、府际合作治理以及特殊组织治理所构成。

政府治理涵盖环境管制、生态立法与司法裁决，府际合作治理包含州际协议与央地合作，特殊组织为依照公司化运作的田纳西领域管理局。

中、美两国在生态治理领域有一定的相似性，我国跨区域生态治理在立足国情的基础上，可借鉴美国的治理经验，以实现跨区域生态问题的“善治”。

【关键词】 美国；州际生态治理；本质属性；启示【中图分类号】X321 【文章编号】1674-6252（2018）01-0086-07【文献标识码】A 【DOI】10.16868/ki.1674-6252.2018.01.086基金项目：国家社会科学基金一般项目“环境保护合力积聚下生态文明发展机制创新研究”（16BKS053）。

作者简介： 郭永园（1986—），副教授，法学博士，硕士生导师，研究方向为生态文明法治体系建设，E-mail: 675064952@ 。

美国州际生态治理对我国跨区域生态治理的启示丨郭永园《濒危物种法》（The Endangered Species Act）、《海岸带治理法》（The Coastal Zone Management Act）、《鱼类和自然生物保护法》（The Fish and Wildlife Coordination Act）。

这些法案是进行跨州生态治理的基础性制度规范和原则指引。

生态立法的另一个方面是联邦的行政立法，指向具体的区域生态问题。

以联邦环保署（EPA）为例，为实现《清洁空气法案》的立法目标，EPA在1999年颁布了《区域雾霾管理条例》（Regional Haze Rule）。

《区域雾霾管理条例》的治理对象是全国范围内的156个跨区域的一类大气控制区域，其中包括国家森林公园和野生动植物保护区。

法案通过控制大气污染物（包括PM2.5以及会形成PM2.5的化合物），旨在提高156个区域的大气能见度。

同时，该条例要求各个州政府制定阶段性的大气污染物减排目标和可操作的具体方案。

[5]联邦立法是解决区域之间公共生态资源纠纷与冲突的较为高效的手段之一，通过中央立法可以明确不同区域主体对其区域内生态资源的权利义务关系，构建有效的生态资源管理机制，以此协调区域自身利益与公共利益之间的矛盾[6]。

1.3 司法裁决联邦法院司法裁决被学术界认为是解决州际生态问题的重要途径，这也是美国司法主义传统的体现之一。

其主要作用是解释有关的环境法律，对环境纠纷进行司法判决和司法审查。

美国联邦的司法系统由最高法院、11个联邦上诉法院和90个联邦地方法院构成，其中依据联邦宪法第三章第二节第二条的规定，最高法院对州际纠纷具有司法管辖权。

联邦法院系统对州际生态治理的价值一方面体现为通过司法裁决保障生态法令的执行，给予法律实现所需的司法支持；另一方面体现为通过公民环保诉讼实现多元治理。

通过司法裁决促进州际生态法令执行的典型案例是最高法院对全国性的空气质量标准(National Ambient Air Quality Standards，NAAQS)的裁定。

联邦环保署在1997年依据《清洁空气法案》，制定了新的“主要国家空气质量标准”和“次要国家空气质量标准”，引起了一些州和行业的反对，并由此引发了大量的诉讼案件，要求法院确认EPA无权更改由国会制定的国家空气排放标准，新的国家空气质量标准违宪。

2001年2月7日，美国联邦最高法院对惠特曼诉美国卡车联合会一案（Whitman v. American Trucking Associations）做出终审判决，认为依据《清洁空气法案》第109条b款的规定：出于保护公共健康权益的需要，可以修正主要国家空气质量标准（第一项）；出于保护公民其他权益的需要，可以修正次要国家空气质量标准（第二项）——因此，EPA提高全国的空气标准属于合宪行为[7]。

EPA借助司法判决获得了推行空气排放标准的司法支持，各州以及各个行业部门不得以各自的经济情况或者是技术水平为由阻碍空气质量的提升。

因此， Davidson、 Norbeck认为联邦法院的司法裁决是EPA得以推动执行《清洁空气法案》的关键因素[8]。

虽然司法裁决对联邦生态法案的执行具有关键作用，但是Mandarano通过分析New Jersey v. New York 判决对特拉华河流域(Delaware River Basin)不同区域主体水资源分配与经济社会发展，指出联邦最高法院判决是相对静止的，在不断变化的生态治理情形面前显得无力应对[9]。

司法在州际生态治理的另一重要价值是保障公民的环境诉讼，进而推进多元治理的实现。

公民参与是当代生态治理的一个重要特征，也是区别于传统的环境管制的主要因素，但是当面对强大的公权力机构时，个体的力量中总是显得相对渺小。

而通过司法诉讼，公民即可以借助三权制衡的宪政设计将公民生态治理意愿有效地影响公共生态政策的形成与执行。

希尔诉田纳西领域管理局（Tennessee Valley Authority v. Hill）案是典型的一例。

1978年以希尔等为首的田纳西州两环保组织和一些公民以TV A为被告向联邦地方法院提起民事诉讼，认为TV A违反了《美国濒危物种法》（The Endangered Species Act）的规定，要求法院确认其违法并终止影响蜗牛镖［田纳西河一种濒临灭绝的鲈鱼，通常被人们称为蜗牛镖（the Snail Darter ，小鱼种）］的关键栖息地的泰利库大坝的修建。

最高法院做出的终审判决以6∶3的优势支持了希尔等人的诉求[10,11]。

2 府际合作机制州际问题就其本质而言是府际关系（Intergovernmental Relationship），因此府际合作机制是州际生态治理的应有之义。

传统的州际协议和央地合作治理是目前州际合作治理较为常见的两种方式。

2.1 州际协议“毫无疑问，美国宪法的奠基者、设计者希望各州通过州际协议解决州际争端[12]。

因为按照最早的联邦宪法，州没有能力处理复杂的州际纠纷。

因此在符合国会要求的前提下（美国宪法第一章第十节第三条），宪法赋予各州可以“永久性”地使用州际协议（在殖民时期被广泛用来解决边界纠纷并为联邦宣言所认可）化解州际争端。

《清洁空气法案》在实现州际大气协同治理方面也依赖州际协议。

102(a)规定：鼓励各州之间通过确定州际契约或州际协定就大气的污染和防治展开合作。

102(c)指出，在不与联邦法令或者条约相违背的前提下，国会认可州与州之间达成的州际大气治理契约或协议[13]。

而且，就美国当下的治理实践而言，对州际纠纷具有最终裁决的最高法院倾向于各州使用州际协议取代诉·87·中国环境管理丨2018年第1期丨Vol.10 No.1·88·讼[14]或者州际协议尽量成为诉讼的前置：联邦最高法院在1991年俄克拉荷马州和得克萨斯州诉新墨西哥州（Oklahoma & Texas v. New Mexico ）的判决中呼吁当事各方通过多元对话和协议来解决彼此间的纠纷[9]。

州际协议优于司法判决体现在三个方面：第一，州际协议执行率较高。

州际协议是各州进行广泛协商后的产物，达成了一致的行动共识。

较之于法院的司法裁决执行，州际协议属于“自主行动”，效率和成本通常会优于依赖于司法强制力的“被动行动”。

第二，州际协议能较快地适应经济发展的需要。

司法裁决通常是针对某种特殊情形做出的一种“静止”的评价，而且这种评价的做出通常会花费较大的时间成本——司法裁决必然会晚于纠纷的发生，因此对过去的评判的司法裁决不能够也不应该是立足于当下的经济社会发展情形的。

特拉华流域的治理就是一例。

新泽西州诉纽约州（New Jersey v. New York ）判决虽然对特拉华河（Delaware River ，DRB)流域各个州水资源分配做出裁决，但是裁决不能适应经济发展进而造成流域各州的发展困境，最终是通过联邦与相关州达成州际协议，成立特拉华流域委员会（DRBC ）化解这一困境。