07第七章 国家预算及预算管理体制

，方能成立。中央预 算由全国人民代表大会批准、地方各级政府预算由本级人 民代表大会审查和批准。 在西方国家，预算的批准权力属于议会，大部分国家的议 会实行两院制，在实行一院制的国家中，国家预算直接由 其批准，如瑞典、荷兰、西班牙等就是这种类型。在实行 两院制的国家中，大部分国家议会的两院都有批准国家预 算的权力。一般地说，两院中的下院在预算批准上拥有比 上院更大的权力，往往拥有预算先议权和最后批准权，美 国、法国、德国、日本等就属于这种类型
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财政包干制度是我国预算管理体制的一次重大改革，有利 于形成地方预算责、权、利相结合的相对独立的一级预算 主体，并调动地方积极性，但缺点也很明显： 中央收入比重下降，如1990年为33.8%，1993年下降 为22%； 地方投资于短期项目、重复建设，相互封锁，盲目竞 争； 地区差距拉大； 包干方法缺乏规范性。
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三、预算编制、执行和决算程序 世界各国的预算程序分为预算编制、预算批准、预算执行 和国家决算等四个阶段： 1、预算编制：（预算编制的方法：系数法、定额法、比例 法、分析法、综合法等） 预算编制是整个预算工作程序的开始。国务院应及时下达 关于编制下一年度预算草案的指示，具体事项由财政部门 部署。 各地方政府应按国务院规定的时间，将本级总预算草案报 国务院审核汇总。各级政府财政部门应在每年本级人民代 表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容 提交本级人民代表大会的专门委员会进行初审，在人民代 表大会举行会议时向大会作关于预算草案的报告。
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2、规范收入划分 这突出表现在地方财政收入在很大程度上受制于中央，地 方税的征收要根据中央统一税法征收，地方没有税收立法 权。同时，地方财政没有发行公债的权力。这种规定，既 不符合客观实际的要求，也不能适应分税制财政体制下地 方财政作为独立一级财政的需要。 税种的划分还存在着不合理之处，地方政府没有主体税种， 地方所开征的税种多为难以征收的小税种
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（2）中央与地方的收入划分 根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的 收入。 将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税， 将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税； 将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种， 增加地方税收入。 具体内容（P149）
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县级以上各级预算必须设立国库，具备条件的乡、民族乡、 镇也应设立国库。中央金库业务由中国人民银行经理，地 方国库业务依照国务院的有关规定办理。 预算收入汇缴方式：（1）就地缴库；（2）集中缴库； （3）自收汇缴 预算拨款（支出）方式：（1）划拨资金；（2）限额拨款
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3、预算调整：是预算执行一项重要程序。预算调整指经过批准 的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收 入。 预算调整，必须经有关的权力机构审查和批准；未经批准不 得调整预算。各部门、各单位的预算支出，不同科目间需要 调整使用的，必须按财政部门的规定报经批准。 （1）动用预备费，一般应控制在下半年使用 （2）经费流动：科目之间的流动 （3）预算划转：由于行政区域的改变而造成行政隶属关系改变 的，必须同时改变其预算的隶属关系 （4）预算追加追减
一、预算管理体制的含义 预算管理体制又称财政管理体制，是指在一国中央政府与 地方政府之间，以及在地方各级政府之间划分财权、财力 的各项制度、法规的总称。 二、我国不同时期的财政管理体制 （1）建国初国民经济恢复时期实行统收统支体制 （2）1953年到1978年间实行“统一领导、分级管理”体制 中央核定地方收支指标，全部收入分为各级固定收入和比 例分成收入，凡收大于支的上解，支大于收的由中央补助 （3）改革开放后，1980年起“划分收支、分级包干”体制， 简称财政包干体制
第七章 国家预算及预算管理体制
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第一节 国家预算
一、国家预算 1、定义：国家预算是国家的财政收支计划，它是以收支一 览表的形式表现的、具有法律地位的文件，是国家财政实 现计划管理的工具。 2、特点： （1）国家预算是政府的财政收支计划 （2）国家预算是具有法律效力的文件
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二、国家预算的分类 最初的国家预算是十分简单的，但随着财政活动的逐步 复杂化，国家预算逐步形成了包括多种预算形式和预算 方法的复杂的系统。 1、中央预算和地方预算： 一般来说，有一级政府即有一级财政收支活动主体，也 就应有一级预算。在现代社会，大多数国家都实行多级 预算，从而产生了国家预算的级次和组成的问题。 我国预算法规定：国家实行一级政府一级预算，共五级 预算
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5、年度性：任何一个国家预算的编制和实现，都要有时间 上的界定，即所谓预算年度。它是指预算收支的起讫的有 效期限，通常为一年（365天）。目前世界各国普遍采用 的预算年度有两种： 其一是历年制预算年度：即从每年1月1日起至同年12月 31日止，如我国就是实行历年制预算年度； 其二是跨年制预算年度：即从每年某月某日开始至次年某 月某日止，中间历经12个月，但却跨越了两个年度，如美 国的预算年度是从每年的10月1日开始，到次年的9月30 日止。
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第二节
国家预算的编制和执行
一、国家预算的编制原则 1、公开性 2、可靠性：每一收支项目的数字指标必须运用科学的方 法，依据充分确实的资料，并总结出规律性，进行计算， 不得假定、估算，更不能任意编造。 3、完整性：该列入国家预算的一切财政收支都要反映在 预算中，不得打埋伏、造假账、预算外另列预算。国家 允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。 4、统一性：这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要 严格按统一的口径、程序计算和填列。
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（3）中央与地方之间的转移支付 为了保持地方既得利益格局，逐步达到改革的目的，中央 财政对地方税收返还数额以1993年为基数年核定，按照 1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分 情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额。1993 年中央净上划收入，全部返还地方，保证现有地方既得财 力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年以 后，税收返还额在1993年基数上逐年递增。 可以看出转移支付制度带有明显的保护地方既得利益的色 彩。
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3、完善转移支付制度是完善分税制的重点 收入和支出基数的确定‘现行税制仍基本沿用基数法，这 是一种承认既得利益的方法。其局限性也就不言自明。因 此，在明确各级政府事权的基础上，应采用因素分析法确 定各级政府的收支 推进省区以下转移支付制度的建立与完善
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四、进一步完善分税制的对策 1、进一步明确各级政府的事权范围和各级预算主体的支出职 责（科学界定中央与地方的事权与财权） 现行分税制只是确定了中央和地方的收支基数及收入分成比 例等数量关系，而对于各级政府的事权的划分做得不够。彻 底的分税制必须建立在明确界定各级政府事权的基础之上， 各级政府需要做些什么，这些职责的履行需要多少开支，而 后在此基础上划分收入来源。 一般说来，中央政府主要负责提供满足全国性“公共需要” 的“公共产品”，如国防、外交等，而地方政府应提供的主 要是满足地方性“公共需要”的“公共商品”，如基础设施 建设等。
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三、我国分级分税预算管理体制（分税制） 1、分税制的含义：是按各级政府事权与支出的划分，明确界 定各级政府财权的一种规范化的预算管理体制。 2、分税制的主要内容 （1）中央与地方的事权与支出划分 根据现在中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要 承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费；调整 国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支 出以及由中央直接管理的事业发展支出。 地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地 区经济、事业发展所需支出。
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4、决算：决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预 算年度终了后按国务院规定的时间编制、具体事项由国务 院财政部门部署。决算草案的审批和预算草案的审批的程 序相同，各级政府决算批准后，财政部门要向本级各部门 批复决算，地方各级政府还应将批准的决算，报上一级政 府备案。
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第三节
预算管理体制
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2、预算执行：预算执行是整个预算工作程序的重要环节。 收入入库、支付拨付以及预算调整都必须按照法律和有关 规定的程序进行。 各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门 负责。预算收入征收部门，必须依法及时、足额征收应征 收的预算收入。有预算收入上缴任务的部门和单位，必须 依照法规的规定，将应上缴的预算资金及时、足额地上缴 国库。各级政府财政部门必须依照法律和规定及时、足额 地拨付预算支出资金，并加强管理和监督。 国库集中支付制度 2000开始推行，2005年中央各部门已全面实行。
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2、单式预算和复式预算： 国家预算作为财政收支计划，在技术操作上要解决计划表 格的安排。从预算的技术组织形式看，国家预算可分为单 式预算和复式预算。 我国的国家预算过去一直是单式预算，1992开始试行复式 预算，从1994年起，我国预算法规定，各级政府预算均采 用复式预算形式进行编制。 但现在没有实行。