不同国家森林生态效益的补偿方案研究

!"#$% &’ ()%*+’" !,-+*+. /&0 1’230&’*+’")4 !+023,+ 3’ 53//0+’" 6&#’"03+.
’() ’(*+,-)+, ./ 01/23*+, 0*+, 41+,5( 78."0),"9 63/7 *-8/291 *+*9:;1< 831 =*:>1+8 7231>17 ?)- 1+@/-)+>1+8*9 71-@/21 )? A3/+* *+< )831- 2)(+8-/17 *+< 2)>=*-1< 831 78-1+,83 *+< 831 B1*+C+177 )? 831 </??1-1+8 =*:>1+8 7231>17 ?)- 1+@/-)+>1+8*9 71-@/21% 631 7(2D 2177?(9 1E=1-/1+21 )? )831- 2)(+8-/17 2*+ F1 (71< ?)- -1?1-1+21 F: A3/+* 8) />=-)@1 831 =*:>1+8 =)9/2: ?)- 1+@/D -)+>1+8*9 71-@/21% :+% ;&0$.： 1+@/-)+>1+8*9 71-@/217； =*:>1+8 7231>1； /+81-+*8/)+*9 2)>=*-/7)+G +*8/)+*9 91@19
１４!"#$Fra bibliotek研究报告
国实施土地退耕计划。该计划主要目的是通过在退耕地上种 植耐久性的 草 本 、 灌木和树木来保护土壤、 水源和野生动物。 该项政策一直延续到现在。退耕计划的补偿资金全部由政府 提供， 采用成本分摊的方法对退耕农田进行补偿， 政府付给签 约农民所需成本的 !"#$%!# ， 合 同 期 限 为 &"$&! 年 。 美 国 的 生态补偿标准不是统一的，主要依据环境评价体系来确定当 地的租金费， 全国平均年租金费大约为 &&’ 美元 ( )*+。 由于美 国农场主在农田使用方面享有充分的决定权， 因此， 退耕计划 完全遵循自愿的原则， 并引入竞争机制。 参与退耕计划的土地 所有者必须上报退耕面积和愿接受的租金费，政府选择符合 要求的农民参与退耕计划， 并与农民直接签订合同。 合同期满 后， 农民可选择继续参加下一轮退耕计划， 或者恢复农作物的 种植。国家和州等各级有关的政府部门主要为农民提供技术 指导和服务，退耕租金费由政府直接按合同付给农民。 +""+ 年美国退耕面积为 & ,’" 万 )*+， 占全 国 农 田 面 积 的 &"# ， 政 府每年投入补偿资金 &! 亿美元，由 ,% 万户农民参加了退耕 计划， 占农户总数的 &-# 。 +. 哥斯达黎加的补偿方案 哥斯达黎加是中美洲南部的一个小国，自 +" 世纪 /" 年 代至 &00" 年期间， 该国森林破坏十分严重。为了转变森林退 化的趋势， 该国将公共土地划为国家保护区进行保护， 现在担 心的是私有土地森林的保护。 为改善这种状况， 政府决定对环 境服务提供补偿。哥斯达黎加政府的补偿资金的主要来源是 征收化石燃料税，另外还有水电公司支付的补偿金和国际市 场获得碳贸易补偿等， 设立国家林业补偿基金， 作为私有林主 的补偿资金。 补偿标准依据土地利用的机会成本， 通常高于放 牧地的租金费。 合同期为 ! 年， 政府每年以专款方式向每个林 主支付合同期的补偿费， 平均年租金费大约为 %!0 美元 ( )*+。 为鼓励更多的林主参与计划，规定每个林主补偿面积不能超 过 ,"")*+。! 年期间政府共投入补偿资金 &".%/ 亿美元， 总合 同数为 //’& 份， 补偿森林面积为 +-., 万 )*+。 ,. 芬兰的补偿方案 芬兰是森林资源十分丰富的国家， 然而， 该国仍然非常重 视环境保护， 特别是生物多样性的保护。 该国自然保护区的面 积已达 ,"" 多万 )*+， 但保护区主要位于北部地区， 南部 林 地 大部属于私有林主， 因此， 保护区较少。为了保护珍贵的森林 资源， 国家采用购买的方式对生物多样性价值给予经济补偿。 林主可以将 自 己 森 林 的 +""+ 年芬兰开始试行该种补偿方案， 自然价值卖给政府， 政府则可以从中进行选购。 价格由公共团 体来制定， 销售森林自然价值的林主， 每年每 )*+ 可获得 !"$ +-" 欧元的经济补偿。 /. 中国的补偿方案 中国自 &00- 年发生特大洪灾以后， 先后制定了一系列生 态补偿政策。其中， “森林生态效益补 +""& 年国家财政部关于 助资金试点工作的意见” 政府文件的颁发， 标志着中国生态公 益林补偿政策开始进入实质性的运行阶段。经多年探索和研 究，中国政府最后确定将生态效益补偿资金纳入国家年度财 政预算， 这意味着生态效益补偿将由政府来买单。 中国的生态 补偿标准是全国统一的， 每 & ( &!)*+ 的补偿费均为 ! 元。 由于 补偿标准远远低于林地经营成本，补偿资金主要用于公益林 的管护支出。 补偿试点单位是在公益林区划界定的基础上， 以 县为单位进行逐级上报、 审定以后确定的， 公益林要求集中连 片， 不得分散。补偿对象为管护公益林的单位， 包括国有林经 营单位、 集体林经营单位和个人。 试点面积和补偿资金均由上 级部门逐级分配、 下拨， 并层层签订 “工作目标责任书” 。试点 期限为 , 年， 按年度下拨补偿资金。 政府每年投入 &" 亿元补偿资金， 全国共有 &,,,./ 万 )*+ 国家级公益林得到补偿，有 && 个省区的 ’-! 个县和 +/ 个保 护区参加试点工作。
森林生态效益补偿的普遍做法
尽管森林的生态效益要远远高于其经济效益，但由于生 态效益的外部性以及市场失灵等因素，生态效益很难作为一 种普通的商品进入流通市场。 鉴于目前生态状况的日益恶化， 对生态效益实行经济补偿已经成为全球性的趋势。 然而， 生态 补偿是一项 非 常 庞 大 、 复杂的系统工程， 除了政府之外， 其他 机构和团体无法承担如此繁重的任务， 因此， 生态补偿通常是 在政府主导下进行运作的。 目前， 国际上生态效益经济补偿主 要采用以下几种做法。 !% 由政府承担补偿资金 对于生态效益补偿来说， 面临的最大问题是补偿资金， 也 就是由谁来买单。根据 “谁受益、 谁补偿” 的原则， 最合理的方 式当然是由受益方来承担全部补偿费用。 然而， 并不是所有的 受益方都有能力承担补偿费用， 即使有能力， 有些受益方也不 愿意承担。另外，受益方的认定工作又是一项比较困难的工 作。 在受益方不能提供补偿资金的情况下， 只有政府才有可能 来承担生态效益的补偿资金。 同时， 政府作为环境保护政策的 制定者，也有责任为因政策限制而造成的损失给予相应的经 济补偿。因此， 在政府经济能力允许的条件下， 许多国家采用
DOI:10.13843/ki.lyjj.2005.07.004
研究报告
不同国家森林生态效益的补偿方案研究
郭广荣 李维长 王登举
摘 要： 文章分析了中国和其他国家森林生态效益的补偿方案及其特点， 比较了不同森林生态效益补偿方案的优 缺点。他国森林生态效益补偿的成功经验对中国森林生态效益补偿政策的改进和完善具有很好的借鉴作用。 关键词： 森林效益； 生态效益； 补偿方案； 国际比较； 国家水平
生态效益补偿的典型方案
森林生态效益补偿方案已经在许多国家正式实施。 尤其是 在发达国家， 实施生态效益补偿已有很长的历史， 对于推动该 国的生态建设发挥了十分重要的作用。为了便于比较和分析， 下面对国内外实施生态效益补偿的主要方案进行简要介绍。 !% 美国的补偿方案 鉴于 #" 世纪 $" 年代在美国发生的特大水灾和严重的沙 尘暴等自然灾害以及农产品价格的下滑，该国政府开始在全
对森林生态效益给予相应的经济补偿，是许多国家正在 采用的激励广大经营者参与环境保护建设，改善日益恶化生 态状况的明智做法。 根据国情的不同， 各国政府先后制定了一 系列关于生态效益补偿办法的法规和政策，在很大程度上维 护了经营者的利益， 有效地调动了经营者的积极性， 使生态建 设事业纳入良性循环的轨道。 中国的森林生态效益 经过有关部门 !" 多年的不懈努力， 补 偿 方 案 已 于 #""! 年 在 全 国 !! 个 省 （区 ） 试行， 这标志着我 国的森林生态效益补偿已经进入实质性的运行阶段。对生态 效益进行补偿是改善生态状况的有效措施，许多国家先后制 定了生态效益补偿的有关政策，如美国在 #" 世纪 $" 年代就 开始实施土地退耕计划，对开展生态保护的弃耕农民进行经 济补偿， 该项计划至今仍在实施之中。 尽管各国的国情存在较 大差异， 但是， 其他国家在实施生态效益补偿方面的成功经验 对于在中国更好地实行该项政策无疑是有益的。 政府承担补偿资金的方式。例如， 美国、 芬兰和中国等。 #% 由政府收取税费方式解决补偿资金 尽管生态效益目前还难以成为商品进入流通市场， 但是， 森林在控制温室气体、 保护水资源、 维护生物多样性方面所发 挥的巨大作用却是不争的事实。 因此， 让受益方承担相应的补 偿费用是合情合理的。然而， 由于森林生态效益的外部性， 森 林经营者是无法从受益方那里获得经济补偿的。 因此， 只有依 靠政府采用宏观经济调控手段向受益方收取补偿费用，一般 是通过收取税费的方式进行的。这种补偿做法在实际操作上 也有很大的难度， 需要同有关机构和企业进行反复的协商。 另 外， 一种新的税费的出台也不是一件轻而易举的事情， 往往需 要征求方方面面的意见。随着人们对环境保护认识的日益提 高，由受益方来承担补偿资金将成为生态补偿的主要资金来 源， 目前， 采用这种补偿做法的国家有日本、 哥斯达黎加、 奥地 利等。 $% 其他方式解决补偿资金 森林生态效益有时是超越国界的，尤其是温室气体的影 响， 可以认为是全球性的。 因此， 排放温室气体的发达国家， 有 责任为维护森林而付出代价的发展中国家提供经济补偿。从 表面上看这种做法是帮助了别人， 实际上也是帮助了自己。 控 制温室气体的排放是全人类共同的事情。目前， 国外已 有 #& 个国家实施碳补偿交易， 由排放二氧化碳的国家或公司， 向本 国或国外森林经营者支付生态效益的生产成本。 另外， 还有减 免森林经营者的税费、 以自然保护抵债、 发行环保债卷和彩票 等方式筹措补偿资金。 这些方式有的已经成功实施， 有的还在 酝酿之中。