2014-新安江流域水环境补偿的创新与实践_吴舜泽

30聚焦以硬约束引导生态补偿驶入快车道流域生态补偿是以保护流域生态环境，促进流域内人与自然和谐共处、上下游协同发展为目的，依据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节流域内上下游之间以及与其他生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度[1-2]。

作为我国水环境管理的重要内容和有效手段，在改善流域水环境质量、明确水环境治理责任等方面发挥了积极作用。

同时，对于协调流域上下游利益关系、化解区域矛盾冲突，促进流域社会经济可持续发展等方面具有重要作用[3]。

我国流域生态补偿的实践近年来，国家和地方各级政府积极探索推进流域生态补偿工作，开展实施了不同形式的流域生态补偿实践。

“十一五”以来，基于省内跨行政界断面水质考核的赔偿、补偿（水环境补偿）制度的量化，落实了地方政府对环境质量负责的要求，可操作性强，地方实践发展快，是我国生态补偿实践的一个突出特点。

从补偿的范围来看，可分为跨省补偿与省内补偿。

其中，跨省补偿开展得较少，目前仅有皖浙两省的新安江、甘陕两省的渭河和闽粤两省的汀江3个流域开展了实践；省内补偿开展得较多，河南、辽宁、江苏、山东、上海等省市均已开展。

从补偿的模式来看，主要有3种：一是国家直接对省或省直接对地市的“纵向补偿”；二是省与省之间或者地市与地市之间的“横向补偿”；三是综合前两种模式的“纵向加横向补偿”。

从补偿的意愿来看，可分为主动补偿与被动赔偿。

陕西省为鼓励甘肃省对渭河上游的污染治理而实施的补偿属于主动补偿；河南、辽宁等省以跨界断面水质超标罚款、达标奖励为主要内容的补偿属于被动赔偿。

目前，我国已经开展的流域生态补偿实践，积累了一批有益的经验和做法，但也存在跨省界补偿推进难度大、补偿手段单一、补偿标准差异较大等问题。

十八届三中全会指出，“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。

按照谁受益谁补偿的原则，推动地区间建立横向生态补偿制度”，这需要总结方方面面的研究和实践，以进一步体现生态环境的价值、引导绿色发展观、强化区域均衡发展。

新安江流域水环境补偿实施的主要做法新安江地跨皖浙两省，是钱塘江的正源，下游千岛湖是浙江重要的饮用水水源地和长三角地区的战略备用水源。

从2004年全国人大环境与资源委员会对新安江流域生态保护和污染防治相关工作进行调研时，各方开始酝酿推动跨省流域水环境补偿。

2010年中央财政下达5000万元启动资金，2011年9月印发《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，2012年9月安徽、浙江两省正式签订《新安江流域水环境补偿协议》，同年中央财政资金3亿元，浙江省、安徽省各1亿元补偿资金全部到位，标志着我国首个国家层面的跨省界水环境补偿试点正式启动。

试点资金引导和融资并重，全力推进项目实施为推进新安江流域水环境补偿试点，两年来（截至2013年底），新安江流域水环境补偿试点项目已完成投资62.1亿元，共实施了农村面源污■文/吴舜泽 杨文杰 赵越 马乐宽新安江流域水环境补偿的创新与实践摘 要 本文分析了我国流域生态补偿的实践情况，指出新安江流域水环境补偿在跨界流域生态补偿方面具有一定的典型性和示范性，通过总结其经验和特点，为下阶段我国开展横向生态补偿提供了借鉴。

关键词 流域水环境；横向生态补偿；新安江；启示新安江地跨皖浙两省，是钱塘江的正源，下游千岛湖是浙江重要的饮用水水源地和长三角地区的战略备用水源。

DOI:10.14026/ki.0253-9705.2014.05.01131ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. 42 No. 05 2014染、城镇污水和垃圾处理、工业点源污染整治、生态修复工程、能力建设5大类156个项目。

其中，试点资金12.7亿元，放大效应为3.9倍。

为保障试点项目顺利实施，按照“政府引导、市场推进、社会参与”的原则，黄山市在中央及省级财政拨付试点资金的基础上，多渠道筹措资金，认真落实安徽省政府与国家开发银行签订的200亿元融资战略协议，提高市城投融资平台能力，积极鼓励和支持社会和企业投入生态保护和建设。

安徽省财政厅、环保厅联合下发的年度补偿资金申报要求，黄山市、绩溪县据此编制补偿资金使用方案（含项目名单），论证上报经省级评审，资金拨付给市城投公司，资金计划下达各区县财政、环保及市直部门，资金跟着项目走，严格按照项目实施进度拨付资金，积极推行县级财政报账制，确保试点资金规范、有效。

同时，以试点工作为契机，黄山市启动实施了新安江综合治理，围绕防洪保安、水资源保护开发、生态保护、村镇整治、产业结构调整等12个方面，完成投资345亿元。

同步推进了旅游、文化、生态“三位一体”融合发展模式，拓展和提升了项目的连带效益、后续效益、经济效益，促进了生态环境与经济社会协调可持续发展。

建立水污染防治联动机制，建立健全规章制度在财政部和环境保护部的协调下，流域上下游建立了互访协商机制，统筹推进全流域联防联控，合力治污，共同解决好工作中的各项问题。

流域上下游，尤其是黄山市和淳安县就新安江流域综合治理情况进行交流协商，明确建立联合监测、汛期联合打捞、联合执法、应急联动等机制，促进两地合作共建，互利共赢。

截至2013年12月底，共对新安江省界断面开展了24次联合监测，监测结果得到双方认可。

成立了地区联合环境执法小组，每半年召开一次联席会议，每季度开展一次联合执法检查。

安徽、浙江各级党委、政府先后出台30多个文件，为流域水环境保护提出了刚性要求，流域上下游水环境保护综合推进和监督机制日趋完善。

成立专门机构，强化目标考核安徽省委明确了常务副省长主抓的工作机制，每半年召开一次例会。

黄山市委、市政府把新安江流域生态建设摆在与经济建设同等重要的位置，成立了新安江流域综合治理领导小组和生态补偿机制试点工作领导小组，分别由市委、市政府主要领导担任组长。

同时，为加强新安江流域生态建设保护工作，创新行政管理方式，专门成立了新安江流域生态建设保护局，归口财政局管理，完善与环保、水利、农业等部门相互协调的运行机制。

围绕保护、发展、惠民三大目标，黄山市委、市政府与各区县和市直相关部门签订试点工作目标责任书，层层细化任务，逐级落实责任，制定并下发《新安江流域综合治理考核办法》，重点围绕日常管理、社会宣传、监督检查、机制建设、民意调查、区县交界断面水质考核等内容开展工作。

搭建沟通平台，推动信息公开黄山市充分发挥中国黄山、黄山新闻网等政府门户网站的新安江保护专栏信息平台及微信公众平台作用，及时公布试点工作动态，开展新安江流域生态保护征求意见活动。

针对网民发表的与新安江保护相关的留言，认真做好宣传疏导和跟踪督办工作，及时解决市民反映强烈的热点和焦点问题。

通过设立试点项目标识牌，公开项目的建设内容、投资规模、责任单位、管护单位等信息，提高了试点工作的影响力和透明度。

推行村规民约，鼓励村民自我约束、自我管理。

充分挖据生态文化内涵，宣传人与自然和谐理念。

启动新安江流域综合治理和生态补偿机制试点宣传月，开展志愿者文明劝导巡回演出、禁磷专项整治等多种多样的宣传活动。

新安江流域水环境补偿的主要成效转变发展政绩理念2011年，安徽省委、省政府把以生态补偿机制为核心的新安江综合治理作为建设生态强省“一号工程”，省政府在市县政府分类考核办法中，将黄山单独作为四类地区，对黄山市的考核不再单纯以GDP 作为主要考核指标，加大生态32聚焦以硬约束引导生态补偿驶入快车道环保、现代服务业等考核权重，纠正了单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，引导支持黄山市进一步加强生态环境保护，努力促进新安江流域经济社会科学发展。

试点实施以来，黄山市严格环保准入和淘汰落后产能，关停淘汰污染企业150多户，整体搬迁工业企业70多家，优化升级工业项目290多个，共否定外来投资项目180个，新、扩、改建项目和企业2088家。

促进环境与经济的双赢在保持经济总体较快发展的前提下，流域生态环境保护水平不断提高，以严格的水环境目标倒逼产业结构不断优化，实现了主要工业污染物排放量和排放强度逐年“双下降”。

监测数据表明，2011—2013年，新安江跨省界街口断面连续三年水质均符合补偿指数P≤1的要求。

同时，流域高锰酸盐指数、氨氮、总磷三项指标浓度开始出现拐点，水质恶化趋势得到有效控制，千岛湖水环境质量保持为优，营养状态指数呈现下降趋势。

健全全民行动格局试点实施以来，黄山市把新安江生态建设与民生工程有机结合，通过推行村级保洁和河面打捞社会化管理，完善城乡均等的公共就业创业服务体系，优先聘请贫困和困难户作为保洁员，解决了近三千农村人口的就业问题，也使试点工作逐渐深入人心，公众环保意识逐步提升。

通过新安江流域综合治理，解决了脏、乱、差等群众关注和反映强烈的焦点问题，群众对新安江流域生态环境保护工作满意度不断提升。

试点工作还促进了企业自觉环保履责，国、省控企业均按要求实施在线监控，落实自行监测和第三方监督性监测管理措施，建立了重点行业企业环境行为报告制度，在政府、环保和企业网站及时公布和披露企业环境处罚等动态信息。

新安江流域水环境补偿试点特点一是构建了“一纵加一横”的补偿模式。

新安江流域水环境补偿试点搭建了“地方为主，中央监管”的平台，由中央政府协调统筹两省政府，既不同于单一的、自上而下的由国家以行政手段强制推行的生态补偿，也不同于完全通过上下游自愿协商构建的合作式补偿，而是综合了两省意愿和国家导向的综合型的生态补偿模式[4]。

二是明确了补偿资金的来源与使用范围。

新安江流域水环境补偿设立了5亿元的补偿资金，由中央、皖浙两省共同投入，其中，中央财政3亿元，皖浙两省各1亿元。

补偿资金来源于中央和省级财政专项转移支付，资金来源较为稳定[5]。

不同于一般转移支付，补偿资金专款专用于新安江流域产业结构调整和产业布局优化、流域综合治理、水环境保护和水污染治理、生态保护等方面，针对性强。

三是建立了严格的水质目标与资金拨付依据。

补偿涉及的四项指标中，要求高锰酸盐指数和氨氮的浓度值均要优于水质Ⅰ类标准，总磷浓度值也远优于河流Ⅱ类标准，水质要求非常严格。

为保证数据监测质量，由中国环境监测总站组织两省开展联合监测，确保监测结果得到双方认可。

补偿资金拨付以环保部公布的省界街口断面4项主要指标计算得出的补偿指数P 作为依据，若P＞1，则安徽省补偿1亿元给浙江省；若P≤1，则浙江省补偿1亿元给安徽省；不论P 值如何，中央财政资金均拨付3亿元给安徽省。

四是推进了试点资金项目管理与环境保护长效机制制度建设。

在狠抓资金项目管理，建立县级财政报账制、分账核算制、项目申报制、招投标制、档案制、考评制等资金项目管理制度的同时，既利当前，更惠长远，特别注重将环境补偿机制试点工作纵向延伸，纳入“生态强省”建设战略和黄山旅游发展战略，优先调整考核导向，>新安江流域水环境补偿试点搭建了“地方为主，中央监管”的平台33ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. 42 No. 05 2014加大环境保护权重，落实环境保护目标责任制，健全多部门齐抓共管的工作局面，建立政府、企业、社会多元参与的行动格局。