西方政府治理的新模式
当代西方政府治理的理论化系谱——整体政府改革时代政府治理模式创新解析及启示
作 者简 介 ： 维和 （９ ４ ） 男 ， 南麻 阳人 ， 西 师 范学 经 济 管理 学 院讲 师 ， 中师 范 大 学 管理 学 院博 士研 究生 ， 要 从 事 曾 １７ 一 ， 湖 广 华 主
政 府 治 理 理论 与 改革 的研 究 。
固
曾维和 ： 当代 西 方政 府 治理 的理论 化 系谱
的政府 治 理模 式 ， 现 出多 种 政 府 治 理模 式 ， 成 涌 形
了一 种政府治 理 的理论 化 系谱 。分析 这些治 理理论
的缘 起 、 展 与 内在 联 系 ， 进 行 系统 的理 论 化解 发 并
命 感 的政府 ： 变 照章 办 事 的组织 ； 改 讲究 效 果 的政 府： 按效果 而不是投 入拨 款 ； 受顾 客驱 使 的政 府 ： 满
念进 行 了提 炼 ， 并使 之得 以普 及 。该书 阐述 了企 业 家 政府 理论 的十项原 则 ：起催 化作 用 的政府 ： 舵 “ 掌 而不是 划桨 ； 区拥 有 的政府 ： 社 授权 而不 是服 务 ； 竞 争 型 政府 ： 竞 争 机 制 注 入 到提供 服 务 中去 ； 把 有使
治理 是 当代 西方政 府改革 的一个 热 门话 语 。最
早提 出治理 问题 的是 １ ８ ９ ９年世 界 银行 概 括 当时 非
组 织 （ Ｅ Ｄ）９ ５年 度 的公 共 管理 发展 报 告 《 变 Ｏ Ｃ １９ 转
中的治 理》 把新公 共管 理 的特征 归纳 为 ： 转移 权威 ，
提 供灵 活性 ； 保证 绩效 、 制和 责任制 ； 展竞 争和 控 发
洲 的 情 形 时 使 用 了 “ 理 危 机 ” ｃｉ ｓｉ ｏｅ 治 （ｒ ｉ ｎｇｖ ｍ— ｓ ｍａｃ ） 词 ， 后 “ ｎｅ 此 治理 ” 被逐 步地 运 用 于政府 政 治 社 会学 领域 ，尤其 是 １９ ９ ２年世 界银 行 的年 度 报告 使用“ 治理 与发 展 ” 的标 题 ， 同年罗 西瑙 发表 了他 的
当代西方政府治理的理论化系谱——整体政府改革时代政府治理模式创新解析及启示
当代西方政府治理的理论化系谱——整体政府改革时代政府治理模式创新解析及启示曾维和【摘要】随着新公共管理治理模式终结与整体政府改革兴起,当代西方政府治理在模式创新中涌现出协作性公共管理、多中心治理、数字时代的治理、网络化治理、整体治理等多种政府治理理论.这些理论形成了一种以整体政府与跨部门协同为特征的理论化系谱,对我国政府改革与治理模式创新具有重要的启示意义.【期刊名称】《湖北经济学院学报》【年(卷),期】2010(008)001【总页数】7页(P72-78)【关键词】整体政府;政府治理;理论化系谱【作者】曾维和【作者单位】广西师范学院经济管理学院,广西,南宁,530001【正文语种】中文【中图分类】D523治理是当代西方政府改革的一个热门话语。
最早提出治理问题的是1989年世界银行概括当时非洲的情形时使用了“治理危机”（crisis in governmance）一词，此后“治理”被逐步地运用于政府政治社会学领域，尤其是1992年世界银行的年度报告使用“治理与发展”的标题，同年罗西瑙发表了他的代表作《没有政府的治理》一书，“治理”就迅速流行开来，被广泛地运用于社会经济与政府改革领域。
政府治理模式创新自20世纪中后期以来逐步成为西方政府改革过程的产物与理论归依。
当代西方各国通过政府改革与政府再造运动，积极地探索新型的政府治理模式，涌现出多种政府治理模式，形成了一种政府治理的理论化系谱。
分析这些治理理论的缘起、发展与内在联系，并进行系统的理论化解析，归纳其特点、内容与经验，对我国当前的政府改革与治理模式创新具有重要的启示意义。
一、新公共管理的终结与整体政府改革的兴起20世纪70年代末，西方各国进行了一场以“新公共管理”为内容的声势浩大的政府改革运动。
新公共管理从私营部门借鉴一整套管理原则、方法、技术和价值观来寻求管理变革，形成了一种不同于传统官僚制统治模式的政府改革与治理模式。
经合组织（OECD）1995年度的公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为：转移权威，提供灵活性；保证绩效、控制和责任制；发展竞争和选择；提供灵活性；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量；加强中央指导职能。
当代西方国家行政制度的改革
（3）政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，公务员政 治中立有利于责任制旳落实；
（4）行政被看成一种特殊旳管理形式，必须有终身受雇旳职
业化旳官僚来承担。
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当代西方国家政府改革旳成效与问题
老式旳公共行政模式失效过时旳体现： （1）作为老式旳公共行政模式及时旳官僚制（科层制）被证 明是一种过时、僵化和无效率旳政府体制模式，它专注于多种 规章制度及指挥系统，它使政府机构臃肿、挥霍严重、效率低 下，它在变化迅速、信息丰富、知识密集、旳年代已不能有效 运转。
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西方国家行政管理体制改革概述
（三）企业型政府理论 企业型政府是指由一群富有企业家精神旳公职人员构成旳 政府部门，员工们利用多种创新策略，使原本僵化旳官僚体 制恢复活力，使绩效不佳旳政府更有效旳运作。所谓企业型 政府，并不是要把政府作为企业来运作，因为两者毕竟存在 很大旳差别，而是指用企业家在经营中所追求旳讲效率、重 质量、善待消费者和力求完美服务旳精神，以及企业中广泛 利用旳科学管理措施，改革和创新政府管理方式，使政府更 有效率和活力，并成为90年代某些西方国家，尤其是美国政 府改革旳主导理论。
在管理主义模式下，两者之间旳关系更为灵活和紧密。公务员和政府 官员共存于管理旳互动过程之中。
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当代西方国家公务员制度改革
开放式管理模式对老式人事制度旳变革主要体现在下列几种方面
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当代西方国家公务员制度改革
对于以上5点，我们能够这么详细地了解： 1、对职业常任制度旳变革。改革中面临空前旳挑战，主要体现在下列几种方 面：1）强制性旳大规模裁人。英国中央公务员1979年为 75.2万名，到 1994 年 已减到 53.3万人， 现今仅48 万名，精减率高达 35%。美国从1993 年至2023年 联邦政府裁人 27万余人。2）协议制尤其是短期协议制旳推行。英国梅杰政府于 1996 年 4 月进行大幅度改革：全部公务 员都要与政府签订目旳管理协议书。
西方公共治理理论
西方公共治理理论
西方公共治理理论是一种指导公共政策制定和实施的理论，它提出了一种新的
政府治理模式，旨在改善政府的效率和效果。
西方公共治理理论的核心思想是政府应该采取更加灵活的政策，以满足社会变化的需求，并且应该采取更加协调的方式来实施政策。
西方公共治理理论的主要特点是强调政府的多元化，即政府应该采取多种政策，以满足不同的社会需求。
它还强调政府应该采取更加协调的方式来实施政策，以提高政策的效率和效果。
此外，西方公共治理理论还强调政府应该采取更加灵活的政策，以满足社会变化的需求。
西方公共治理理论的实施可以帮助政府更好地满足社会需求，提高政策的效率
和效果，并且可以帮助政府更好地应对社会变化。
因此，西方公共治理理论是一种有效的政府治理模式，可以帮助政府更好地实施政策，提高政策的效率和效果。
中外政府改革比较：新公共管理讲述
思考：合同外包的限度问题？
3.公私伙伴关系（PPP）
以政府特许等形式吸引私营部门参与基础
设施建设或提供某种特定的服务。私营部 门有投资收益权，即通过向消费者手来来 收回企业成本，追求投资回报。 固定非固定的公私伙伴关系 典型方式：BOT（建造built——经营 operate——移交transfer）
1、公共选择理论：（以布坎南为代表） “用经济学的理论、模型和方法研究政 治和行政问题。”
公共选择理论的主要观点：
引入了经济学上的人性假设：理性经济人、
追求个人利益最大化
分析政府效率低下的原因：公共产品的垄
断性和不易度量性
开出了与传统行政学不同的治疗药房：打
破垄断、实行竞争、“用脚投票”
美国：克林顿政府时期建立“顾客驱动的
政府”（customer-driven）改革，政府部 门普遍实施顾客满意度调查，设定“顾客 服务标准”，公开接受公众监督。
四、注重结果和绩效评估
注重结果和产出
绩效合同得到广泛应用 注重绩效评估，主要围绕“3E”标准展开
经济（Economy）：指投入成本的降低程度 效率（Efficiency）：产出与投入之间的比率 效能（Effectiveness）：产出对目标实现所作 贡献的大小
2000） 欧洲共同体成员国倡导的公共服务革新（OECD） 新西兰的财政与人事改革 澳大利亚的财政管理改进计划
当代西方政府改革的基本原因
1.新社会，新需求
社会的变化对公共服务产生了新的需求 公共产品——“众口难调” 社会结构的变化 公共服务多样化 收入的增加 公共服务个性化 比较的压力 公共服务更优化
和丑闻的阴影 无论是在市场化过程中，还是在市场化之 后的运作中，都存在权钱交易的腐败风险， 包括市场化过程中的寻租风险和市场化后 监管者被“俘获”的风险。
西方国家的社会治理_机制_理念及其启示
者遭受侵犯时， 他们必然会采取一定的渠道和途径表达 自己的利益诉求。 与此相对应， 一个运转良好有效的政 府， 不能回避社会公众所面临的问题和诉求 ， 他们要通过 合理畅通的利益吸纳机制 ， 让每个社会公众合法有效地 表达自身的利益。 西方国家倾听民众诉求 ， 吸纳社会建 议的方式主要有以下几种形式 。 第一， 公开听证 （ Public Hearing ） 。 作为政治系统内 部和外部之间进行沟通的重要纽带 ， 西方社会建设和治 公共福利、 环境、 公共设施 理中公开听证的议题为预算 、 维修与建设、 医疗保障、 公共安全等。 第二， 咨询委员会 （ Advisory committees） 。以客观科学研究的方式 ， 提供国 家安全、 经济、 环境和公共卫生等公共政策领域的咨询意 见。运用的模式为社团主义模式和咨询模式 。 第三， 民 意调查（ Polls） 。运用访问、 问卷调查等形式， 了解民众的 意见和建议。 目的是收集信息、 控制民意与寻求民众的 支持。民意表达的作用是政策宣传 、 舆论导向和舆论监 督。第四， 全民公决（ Ｒeferendum） 。由全体选民就某一公
一、 西方国家社会治理机制的创新
所谓社会治理， 就是指政府及其他社会主体 ， 为实现 社会的良性运转而采取的一系列管理理念 、 方法和手段， 从而在社会稳定的基础上保障公民权利 ， 实现公共利益 的最大化。在西方国家， 社会治理机制是一个全程机制 ， 既包括事前的利益表达 、 事中的协力治理， 还包括事后的 风险控制四个环节。 在实践中， 社会治理的机制经历了 深刻的变革和积极的创新 。 （ 一） 利益吸纳机制 ： “人们所争取的一切， 马克思、 恩格斯认为 都同他们
⑥ 此外， 。 决” 资源的相互依赖性尤其决定着协作关系的
（ Public ＆ Private Coproduction） 。一是广义上的公私伙伴 指公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务 关系， 的任何安排。其次， 它是指一些复杂的， 多发参与并被民营 它指企业、 社会贤达和地方政 化了的基础设施项目。最后，
西方政府社会管理职能的模式及基本特点和对中国的启示
中国农业大学现代远程教育课程论文（设计）课程名称：01比较公共行政论文题目:西方政府社会管理职能的模式及基本特点和对中国的启示学生姓名专业层次批次学号学习中心年月目录摘要 (1)1西方政府社会管理的模式及基本特点 (1)1.1 西方政府社会管理的发展演变 (1)1.2西方政府社会管理不同发展阶段的主要特点 (1)1.3西方政府社会管理的传统模式及特点 (2)1.4西方政府社会管理职能的新模式及基本特点 (3)1.4.1政府公共服务领域引入竞争机制，建设企业型政府 (3)1.4.2政府转变管理模式，以人为本，建设服务型政府 (3)1.4.3政府重组社会结构，多方参与，建设分权型政府 (3)1.4.4政府寻求合作伙伴，发展第三部门，建设合作型政府 (4)2西方政府社会管理对中国的启示 (5)2.1将社会管理市场化竞争纳入行政改革的框架，做好市场化的制度设计 (5)2.2社会管理中政府在部分公共服务领域的退出，做好集权主导下分权制度 .. 52.3将以人为本理念落实到社会管理中，全心全意为人民服务 (6)2.4充分利用第三部门的力量，扩大我国社会管理队伍 (6)2.5在社会管理中减少行政管理费占财政总支出比例，优化财政结构 (6)3结论与建议 (7)参考文献 (7)西方政府社会管理职能的模式及基本特点和对中国的启示摘要社会管理是政府的重要职能。
恩格斯曾指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。
"1上世纪后期以来，以美国、德国为代表的西方发达国家兴起的新公共管理运动的浪潮，掀起了世界范围内政府改革的序幕，其在理论和实践中都对强化社会管理职能做了有益的尝试，为社会提供良好的服务是政府增强合法性的重要条件。
西方国家政府在社会管理上的做法，具有丰硕的统治经验和重大潜力。
我国社会正处在转型期，政府陆续提出了强化政府社会管理的思路。
通过从政府社会自治传统、社会管理分权化、多样化进行分析，分析西方发达国家政府社会管理在不同时期的方法和特点，对我国当前政府社会管理体系提供一定的启示。
西方治理理论综述
西方治理理论综述（一）治理的涵义1、治理的内涵以“governance"(“治理”)为题材的理论著作的涌现，反映着社会科学界对统治以不同方式体现出来的模式感到的兴趣。
无论传统用法或辞书上的解释，都以“治理”为“统治”的同义词。
但在愈来愈多的讨论治理的著作中，它的用法和内涵都转移了方向，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会。
”在众多定义中，联合国全球治理委员会的治理定义具有代表性和权威性：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。
它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。
它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。
2、治理的目标简单地说，治理的目标就是实现“善治”。
善治涉及到：“一种有效率的公共服务，一种独立的司法体制以及履行合同的法律框架；对公共资金进行负责的管理；一个独立的、代议制的立法机构负责公共审计机关；所有层次的政府都要遵守法律、尊重人权；多元化的制度结构以及出版自由。
”（来福特维奇把善治区分为三个组成部分：系统意义的、政治意义的和行政管理意义的。
）——这是一个“政治——行政”的治理框架。
治理的目标在于追求公共利益的最大化。
其最大的特点就在于强调政府和社会对公共事务的共同治理。
它不仅关注将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府公共部门，而且重视公共政策与社会资本的相互连接，强调非市场力量的凝聚(如公民和非营利部门的参与)。
可以说，治理在公共管理的语境下，是以企业精神重塑政府，以社会资本的力量来应对政府合法性危机的公私合作的结构和过程，其目标在于提高公共管理的水平及公共服务的质量。
——这是一个“社会——政治”的治理框架。
在美国，治理主要是通过调整技术层面的权力配置尤其是政府内部的权力配置来提高政府绩效，回应当前治理存在的问题，可以称之为内部解制型治理，而不关注国家与社会关系的调整。
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首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体 制（科层制）已被证明为是一种过时、僵化和无
效率的政府体制模式，有如奥斯本、盖布勒在
《改革政府》一书中所说：工业时代发展起来的
官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥
系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费
严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知
识密集的90年代已不能有效地运转了。
及高层文官的政治任命打破了文官政治上中立的信
条。
最后，传统的人事行政模式也发生重大变化，
公务员（文官）的永业（终身受雇）观念已被打
破，合同雇佣、临时雇佣成为重要的用人方式。
“新公共管理”实践模式在某种意义上正是为了
克服传统的公共行政模式的弊端而出现的，它是
当代人类社会发展尤其是公共管理实践变化的必 然产物，与旧模式相比，“新公共管理”模式更 具现实性和生命力。
传统的公共行政模式被人们看作是一种与西 方工业社会的政府管理相适应的实践模式，加拿 大学者唐纳德 · 萨维称之为“工业社会的政府组 织模式”、“19世纪的行政技术”。这种传统的 公共行政实践模式有如下四个基本特征：
一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制 （科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政 府运作的最佳方式；
我国市场经济的发展特别是加入 WTO 的现实， 要求转变政府职能、规范政府行为，形成新的政府 管理或治理模式，分析西方“新公共管理”运动的 经验教训，借鉴其理论、方法及模式中的合理因素， 其实践意义是不言而喻的。
一、传统的公共行政模式及其弊端
1．传统的公共行政模式形成 传统的公共行政模式形成于19世纪末20世纪初， 它的起点可以追溯到19世纪中后期英国美国的行政改 革，尤其是1854年英国的诺思科特—特里维廉报告以 及1883年美国的《彭德尔顿法》（《文官法》）。
二是公共物品及服务应由政府机构（官僚机 构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者；
三是政治（政策制定）与行政（政策执行） 分开，并且文官在政治上保持中立，这有助于责任 制的落实；
四是行政被当作一种特殊的管理形式，必须 由终身受雇的职业化的官僚来担任。
3．对传统的公共行政模式的评价
传统的公共行政学理论及实践模式是与西方工 业社会的政府管理相适应的，这种模式曾在公共管理 中发挥过重要的、积极的作用。但是，随着西方世界 由工业化社会向后工业社会或信息社会的转变，传统 的公共行政管理模式越来越不适应，它的基本原则受 到了严峻的挑战，并在实践中逐渐失效或过时。
二、“新公共管理”运动
1．“新公共管理”运动的兴起 自70年代末80年代初以来，西方各国掀起了
政府改革（行政改革）的浪潮。代表工业化国家
的经济合作与发展组织（OECD）在1993年的一
份调查中，发现它的24个成员国都处于行政改革
的浪潮中。
经合组织1995年度的公共管理发展报告《转 变中的治理：OECD国家的公共管理改革》声称： 经合组织国家的公共管理改革具有一个已经发展 起来的共同的议事日程，这就是“管理主义”或 “新公共管理”。它往往被人们描述为一场追求 “三E”（Economy, Efficiency and Effectiveness， 即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。 “新公共管理”既成为当代西方政府改革的基本 趋势，又是一种正在成长着的公共部门管理的新 实践模式。
其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提
供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机 构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的 政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞 争。 再次，政治与行政的分开在实践中是难以做到 和不现实的。在当代，公共官僚（文官）日益卷入
政策制定（政ughes）在《公共管理 与行政》一书中的说法，传统的公共行政模式把 公共管理变成了一种专门的职业，一种以公职制 为基础的公共服务，它可以有效执行任务。传统 模式的特征包括：行政部门在政治领导的严格的 控制之下，建立在官僚制的严格等级模式的基础 之上，由常任的、中立的和无个性特征的官员任 职，只受公共利益的激励，不偏不倚地为任何执 政党服务，它不制定政策，而仅仅执行由政治家 制定的政策。
皮特斯在《政府治理的模式》（原书名为《治
理的未来：正在出现的四种模式》）一书中把传统
的公共行政模式称为“旧时代的宗教”，认为该模 式至少有如下六大信条： （1）非政治化的文官制度以及政治与行政二分
法和文官的“中立能力”；
（2）层级和规则，即强调官僚组织的严格的等
级制及对文官和政府的控制；
（3）组织的永久性和稳定性，特别是文官的“终身受 雇”的观念； （4）以一种体制化的文官制度作为治理的法人团体； （5）外部管制，即文官应绝对服从政治家（政务官） 的命令； （6）结果和服务的平等，尤其是人事管理强调在整 个文官系统中有相似资历的雇员应得到相同的 报酬。
西方政府治理的新模式
导言
20世纪最后的20余年，为迎接全球化、信
息化、国际竞争加剧的挑战以及摆脱财政困境
和提高政府效率，西方各国相继掀起了政府改 革的热潮。
西方各国政府改革都有一个相同或相似的基本
取向——采用工商管理的理论、方法及技术，引入市
场竞争机制，强调顾客导向以及提高服务质量为特征 的“管理主义”（ Managerialism ）或“新公共管理” （New Public management：NPM）。这场改革使支 配了20世纪大部分时光的传统的公共行政模式向“管 理主义”或“新公共管理”模式转变。
英美的行政改革和欧洲大陆更广泛的官僚制
模式（它形成18世纪中叶的普鲁士），形成了一 个在20世纪初被采用、并支配了20世纪的大部分 时间的传统的公共行政模式。该模式的理论基础 则是马克斯· 韦伯的官僚制（科层制）理论和伍德
罗 ·威 尔 逊 的 政 治 一 行 政 二 分 法 。
2．传统的公共行政模式的基本特征
“新公共管理”运动起源于英国、美国、澳
大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃 至全世界。有如著名公共管理学者胡德（C· Hood） 所说，新公共管理并不是由英国单独发展起来的， 而是70年代中期以后公共管理领域中出现的一种