中国农民的非农就业-基于政策供给的视角

中国农民的非农就业:基于政策供给的视角农民向城镇、向非农产业转移是中国当前最重要的经济和社会现象，改革开放以来已取得显著成绩，也存在一些深层次问题，特别是转移农民的素质和技能问题是影响农民彻底转变身份的主要制约因素。

政府应通过实施阳光工程对农民进行就业培训，制定科学的培训计划和实施方案，并给以适当经济支持，才能引导和促进培训工作的顺利进行，从而提高农民工的素质和技能。

农民就业培训劳动力一、引言农民向城镇、向非农产业的转移是当前中国最重要的经济和社会现象。

1978年中国人口中82%是农民，2007年下降到了55%，在不到三十年的时间内下降了二十七个百分点；1978年中国劳动力71%在农业，2007年下降到了41%，下降了30个百分点（国家统计局，2008）。

从绝对数的角度说，仅仅从1996到2007年的12年间，中国便有至少2亿人从农村转入城镇。

2亿人的概念是什么呢？它们是中国1995年农村人口的近四分之一，中国总人口的六分之一，是中国同期新增总人口的一倍。

如果用国际数据比较，它们是2005年墨西哥总人口（1亿人）的一倍，是波兰总人口（3800万人）的五倍多；换句话说，中国最近12年的乡城移民总数，相当于2005年墨西哥全部人口在六年时间内移居美国或者波兰全部人口在两年时间内移居西欧。

这样集中和大规模的乡城人口转移，无论对中国还是对全世界而言，都是史无前例的。

非农转移的劳动力尽管实现了就业领域的转换，但由于种种制度的限制，其身份并没有实现相应的转换，仍然保留着农民的身份，享受不到城市职工的福利待遇，生活在城乡的边缘。

而解决这一问题的关键就在于，加强对这类社会弱势群体的培训，强化他们的就业能力。

加强人力资本投资既是国家经济增长的必由之路，也是增加个人收入的有有效途径。

这不仅被发达国家的经验事实所证明，也被人力资本理论、经济增长理论所深刻揭示。

因就业培训是准公共产品，具有外部性，因此，政府在公共就业培训的提供中需要承担责任。

二、阳光工程：政府对农村转移劳动力的就业培训目前，我国农村劳动力整体素质不高，缺乏转移就业的职业技能，难以向非农产业和城镇转移，难以在城镇实现稳定就业，难以提升从业的岗位层次。

开展农村劳动力转移培训，是加快农村劳动力转移、促进农民增收的重要环节，也是提高农民就业能力、增强我国产业竞争力的一项重要的基础性工作。

党中央、国务院高度重视农村劳动力转移培训工作，中央农村工作会议、中央人才工作会议和《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（中发[2004]1号）对做好该工作提出了明确要求，国务院办公厅下发的《2003－2010年全国农民工培训规划》对培训工作做出了具体部署。

为贯彻落实党中央、国务院的要求和部署，加强农村劳动力转移培训工作，农业部、财政部、劳动和社会保障部、教育部、科技部、建设部从2004年起，共同组织实施了农村劳动力转移培训的阳光工程（简称为“阳光工程”）。

1．阳光工程的目标任务阳光工程是由政府公共财政支持，主要在粮食主产区、劳动力主要输出地区、贫困地区和革命老区开展的农村劳动力转移到非农领域就业前的职业技能培训示范项目。

按照“政府推动、学校主办、部门监管、农民受益”的原则组织实施。

旨在提高农村劳动力素质和就业技能，促进农村劳动力向非农产业和城镇转移，实现稳定就业和增加农民收入，推动城乡经济社会协调发展，加快全面建设小康社会的步伐。

主要目标如下：2004－2005年，重点支持粮食主产区、劳动力主要输出地区、贫困地区和革命老区开展短期职业技能培训，探索培训工作机制，为大规模开展培训奠定基础。

培训农村劳动力500万人，年培训250万人；2006－2010年，在全国大规模开展职业技能培训，建立健全农村劳动力转移培训机制，加大农村人力资源开发力度。

培训农村劳动力3000万人，年培训600万人； 2010年以后，按照城乡经济社会协调发展的要求，把农村劳动力培训纳入国民教育体系，扩大培训规模，提高培训层次，使农村劳动力的科技文化素质总体上与我国现代化发展水平相适应。

2．组织实施在国务院领导下，由农业部、财政部、劳动和社会保障部、教育部、科技部和建设部共同组织实施。

成立全国阳光工程办公室，负责制定政策、综合协调和项目监管。

各地在党委和政府统筹领导下，成立阳光工程办公室，负责组织开展本辖区的阳光工程各项工作。

各地按照公开、公平、公正的原则，以订单培训的形式，面向社会招标确定项目实施单位。

培训单位根据用工需求，制定培训计划，安排培训课程，组织开展培训和就业服务工作。

培训经费实行政府和农民个人共同分担的机制。

政府补助资金由中央财政扶持资金和地方财政扶持资金组成。

政府补助资金通过培训券方式或培训机构降低收费标准方式直接让农民受益，不用于培训单位基本建设、培训条件建设和技能鉴定。

建立行政领导责任制，明确职责，一级向一级负责，逐级落实责任。

向社会公布培训单位、培训任务、培训专业、收费标准及资金补助等情况，设立举报电话，接受社会监督。

建立培训项目法人责任制，承担项目的培训单位对项目的申报、实施和资金使用负责。

开展培训项目检查验收，重点检查农民培训台账、农民转移就业台账和补助资金使用情况。

发现有违反相关规定的，将进行严肃处理。

3．培训内容阳光工程培训项目以短期的职业技能培训为重点，辅助开展引导性培训，培训时间一般为15－90天。

根据国家职业标准和就业岗位的要求，安排培训内容，设置培训课程。

职业技能培训以定点和定向培训为主，当前的培训重点是家政服务、餐饮、酒店、保健、建筑、制造等用工量大的行业的职业技能。

三、政府对农村转移劳动力就业培训的主要模式在公共就业培训中，政府与培训机构之间的运行有两个重要的环节，一是政府对培训机构的选择，一是培训经费的拨付。

1．政府对培训机构的选择：机构认定和招标政府对培训机构进行认定，即政府管理部门按事先制定好的条件进行公开选择和认定。

比如，在2007年制定的《贫困青壮年劳动力转移培训工作实施指导意见》（“雨露计划”）中，关于培训基地的选择，强调要面向社会公开选认一批有劳动力技能培训资质、信誉好的培训机构作为培训基地。

培训机构的选择、认定要公开、公平，采取市场准入和多元化原则(无论公办机构还是民营机构，包括各级各类扶贫培训中心、职业技校、农广校等都可参与)。

扶贫部门要制定专门管理办法，对选认实施“雨露计划”的培训机构进行动态管理，明确责任、任务与期限。

对认定后不积极开展贫困地区劳动力转移培训工作，或违反有关政策、规定和贫困地区劳动力转移培训专项资金使用规定的，取消资格。

政府对培训机构进行招标，即目前另外一种重要的对培训机构进行选择的办法。

目前这种方式被越来越多地方的再就业培训和阳光工程所采用。

比如，2004年颁发的《农村劳动力转移培训阳光工程项目管理办法(试行)》中明确规定，项目实施、县面向各类培训单位，公开、公平、公正地进行项目招标。

申报培训项目的培训单位必须具备以下条件：（1）具有独立法人资格和职业教育或技能培训资质。

（2）具备承担农村劳动力转移培训相应岗位必备的培训场所、教学设施设备、实训基地和师资等基本条件。

（3）有相对稳定的转移就业渠道，有较大规模的职业介绍能力。

（4）熟悉农民教育培训特点，具有较好的农民培训工作基础和业绩。

（5）培训场所和实训基地贴近农民，能够在输出地方便农民接受培训。

另外，2005年颁发的《农村劳动力转移培训财政补助资金管理办法》则把认定和招标两种方式都作为其选择的范围。

培训机构须经公开招标确定或经当地农村劳动力转移培训阳光工程办公室评审确认；收费标准须经公开招标确定或经当地财政、物价部门核定，并报当地农村劳动力转移培训阳光工程办公室备案。

2．政府对培训机构经费的拨付方式：直接和间接拨付政府对培训机构经费的直接拨付是指，由政府管理部门根据培训的效果，对培训机构进行直接的补贴；间接拨付是指政府通过培训券或直接拨付给个人等形式形成对培训机构的间接补贴。

这两种方式都普遍存在于城镇再就业培训和阳光工程和其他的培训项目中。

其主要的区别在于城镇再就业培训一直主要采用直接拨付，近年来在由直接拨付向间接拨付逐步转变，阳光工程一开始就允许各地在直接拨付和间接拨付中作出适合各地实际的选择。

在阳光工程的实施中，2005年颁发的《农村劳动力转移培训财政补助资金管理办法》中规定，培训补助资金以农民直接受益为原则，以培训券或现金等形式直接补贴给受培训农民，也可以通过降低收费标准的方式补贴给培训机构。

培训要以市场需求为导向，以转移到非农产业就业为目标，培训机构应保证受培训农民充分转移就业。

充分转移就业应满足如下条件：转移就业率应达80%以上，用人单位与农民签订的劳务合同期限应不低于3个月。

阳光工程直接向培训机构补助的程序是，培训机构凭项目合同书、经验收合格并由农民签名的受训人员名单、收费凭证等有关材料，经当地阳光工程办公室审核确认后，到当地财政部门申报补助资金。

当地财政部门收到培训机构的资金申请报告及经当地阳光工程办公室审核确认的项目合同书、经验收合格并由农民签名的受训人员名单、收费凭证等有关材料，经审核无误后，及时向培训机构拨付补助资金。

培训机构要建立农民培训台账和农民转移就业台账，提供用工单位用工证明等有关材料并报当地财政部门和阳光工程办公室备案。

3.政府—企业之间的运行方式：定单培训和社会合作伙伴在阳光工程、扶贫开发培训、教育部农村劳动力转移培训等计划实施中，定单培训也在各地广泛采用。

阳光工程鼓励开展“订单培训”。

湖北省在农村剩余劳动力转移培训中就采用这种方式。

其操作程序是，由培训单位按照企业用工标准，在贫困地区招收劳动力，进行岗前技能培训后，直接输送到企业就业。

黄冈电子信息学校分别与浙江人本集团、万向集团、富士康科技集团签订了订单培训协议。

依据用人单位的标准，结合学员个人意愿办起了一个“人本班”，培养机械加工技能人才；一个“万向班”，培养数控技术应用技能人才。

十堰市职业技术(集团)学校从2004年起与tcl集团公司和格力空调集团合作，首开了“tcl 空调班”和“格力空调班”，企业定期派专人到校讲课，将企业规范、企业文化教育前移至课堂，使学生在校期间对企业就产生认同感，毕业后上岗即能成为企业的熟练生产工。

为了使受训农民工能顺利就业，在我国《2003一2010年全国农民工培训规划》中己提出，要引导和鼓励教育培训机构与劳务输出(派遣)机构在自愿的基础上建立合作伙伴关系，通过签订培训订单或输出协议，约定双方责任和权益，实现培训与输出(派遣)的良性互动。

对培训机构与输出(派遣)机构的合作，地方政府和有关职能部门要制订鼓励措施，加强业务指导。

如前所述我们把公共就业培训各个环节组合起来就形成不同的运行模式，由于定单式培训是在就业这个环节，它可以在任何模式中运行，在实践中也是如此，所以，在此我们就不一一加入到各个模式中。