中国社会保障制度整合与体系完善的基本思路_丁建定

学习与实践2013年第５期中国社会保障制度整合与体系完善的基本思路＊丁建定王鑫摘要：中国社会保障制度整合与体系完善的基本思路应该是，在部分制度局部调整的基础上，逐步整合相关制度，并合理划分各主体的责任结构，且要适度延伸制度内涵，主要是将基本社会保障服务纳入中国社会保障制度体系中。

部分制度局部调整主要是针对社会保障制度内容体系，相关制度的逐步整合主要是针对社会保障制度结构体系，制度责任合理划分主要是针对社会保障制度层次体系，制度内涵适度延伸主要是针对社会保障制度体系内涵的扩展。

关键词：社会保障制度整合体系完善基本思路中图分类号：Ｃ９１３．７文献标识码：Ａ文章编号：１００４－０７３０（２０１３）０５－００８０－０６一、部分社会保障制度的局部调整部分社会保障制度的局部调整首先要完善现有社会保障制度。

在中国社会保障制度的内容体系方面，要积极完善社会保险制度，优化基本养老保险和基本医疗保险制度，扩大基本养老保险和基本医疗保险制度覆盖面，提高养老保险和医疗保险的统筹层次；完善养老基金投资运营机制，改进基本养老金调整机制；建立合理的医疗保险基金运行机制，“三改联动”，推动中国医疗保险体系合理化，要巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制；扩大失业保险覆盖面，提高失业保险金给付水平，优化失业保险费率制度，促进失业保险稳定就业功能的发挥，加强失业保险基金的管理工作；要积极扩大工伤保险的覆盖面，优化工伤保险基金的支出结构，建立预防、康复和补偿“三位一体”的工伤保险制度；降低生育保险基金结余水平，扩充生育保险基金支出项目，提高生育保险待遇水平，提高生育保险统筹层次。

努力推进社会救助制度的建设。

第一，构建农村综合型社会救助制度。

其以生活救助为核心内容，具体包括农村最低生活保障制度和五保户供养制度；以专项救助为主要内容，具体包括教育救助、医疗救助和住房救助；以特殊救助为辅助内容，具体包括农村临时救济、农村自然灾害救助、农村扶贫开发、农村法律援助制度等。

第二，构建城镇综合型社会救助制度。

其以生活救助为核心内容，具体指城镇最低生活保障制度；以专项救助为主要内容，具体包括教育救助、医疗救助、住房救助制度；以特殊救助为特色内容，具体包括城镇灾害救助、城市流浪乞讨人员救助和城镇法律援助制度等。

第三，构建以生活性福利为基础、发展性福利为核心、幸福性福利为补充的社会福利制度。

发展性福利完善的重点包括基础教育福利、高等教育福利、职业教育福利和特殊教育福利以及社会80学习与实践2013年第５期各种职业福利；在幸福性福利方面，要重点完善文化康乐设施福利和文化康乐福利服务、居住环境福利等。

特别是要完善以养老服务、医疗服务与就业服务为主要内容的社会保障服务。

在社会保障制度结构体系方面，重点是完善针对不同群体的社会保障制度。

优化城镇企业职工基本养老保险制度，尽快实现新农保全覆盖，推进城镇居民养老保险制度。

扩大城乡居民最低生活保障制度的覆盖面。

要完善老年人、孤儿、妇女、残疾人等特殊群体的社会福利制度。

完善老年福利设施，促进儿童福利制度。

部分制度的局部调整还要注意建立新的社会保障制度。

在社会保险制度方面，建立长期护理保险制度，应实施高标准的独立性较强的长期护理保险模式，护理保险应实施资金来源多元化的现收现付社会统筹制度，其缴费率和缴费年限应该根据职业生涯收入状况、年度护理费、平均收入水平等因素确定，护理保险的基金应按护理等级来支付补偿费用。

在社会救助制度方面，建立起城乡居民基本生活救助制度，以及专项救助制度和临时救助制度。

部分制度的局部调整还应考虑填补缺乏社会保障制度覆盖对象的空白。

尽快确定失地农民、被征地农民和农民工的养老保险制度模式，探索大学生失业保险、农民工工伤保险和失业保险制度，探索城乡居民生育保险制度。

建立农村医疗救助制度，完善职业福利、教育福利和健康福利制度；建立保障青少年基本生活的儿童津贴制度，并完善老年人福利服务体系。

二、相关社会保障制度的逐步整合相关制度的逐步整合首先需要建立和完善中国社会保障制度内容体系中各项制度间的连接机制。

随着参保对象自身具体条件的变化，其所适用的社会保障制度也有所变化，需要合理的衔接机制以实现参保者在不同社会保障制度之间的转移接续。

例如，要积极建立参保者在社会保险制度与社会救助制度之间转移的对接机制，切实理顺对接过程中的连接流程。

对于相关制度的逐步整合，还需要建立和完善中国社会保障制度结构体系中各项制度间的衔接和整合机制。

各项社会保障制度间的衔接和整合机制可以从以下两个方面展开：第一，推进不同群体所享受的同类社会保障制度之间的衔接或融合，逐步实现社会保障制度一体化，逐步改变制度碎片化，突破城乡社会保障制度二元化格局。

完善职工养老保险和医疗保险制度与个体工商户和灵活就业人员相关制度的对接，建立企业职工基本养老保险与城镇居民的对接机制；改革机关事业单位社会保险制度，在改革过程中，既要对转为企业的事业单位职工的养老保险关系向企业职工基本养老保险制度转移设定机制，又要为进入或退出机关事业单位人员的养老保险关系与其他制度之间衔接规定办法。

应合理界定新农保制度的适用人群与范围。

将机关事业单位职工基本养老保险制度和企业职工基本养老保险制度整合为中国职工基本养老保险制度，其覆盖群体既包括机关事业单位职工和企业职工等各类从业者，也包括在乡镇企业就业的劳动者，还包括农村有雇佣关系的劳动者；将城乡居民的基本养老保险制度整合为居民社会养老保险制度，其覆盖范围为城镇和农村没有正规雇佣关系的劳动者。

逐步拓展城镇职工基本医疗保险制度，将其改为中国职工基本医疗保险制度，其覆盖群体既包括城镇各类从业者，也包括农村有雇佣关系的劳动者；将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗整合为中国居民基本医疗保险制度，其覆盖范围为城镇和农村没有正规雇佣关系的劳动者。

81学习与实践2013年第５期逐步将城镇职工生育保险制度拓展为中国职工生育保险制度，其覆盖群体既包括城镇职工生育保险制度已覆盖的各类从业者，也包括在乡镇企业就业的劳动者，还包括农村有雇佣关系的劳动者；建立中国居民生育保险制度，其覆盖范围为城镇和农村没有正规雇佣关系的劳动者。

此外，亦要整合机关事业单位和企业职工的工伤和失业保险制度，建立中国职工工伤和失业保险制度，并将农民工纳入职工工伤保险和失业保险制度的覆盖范围。

加强城乡居民最低生活保障制度的结构整合，完善覆盖所有贫困社会成员的最低生活保障制度体系，统一低保对象的资格条件，根据不同需求分类施保，协调城乡医疗救助、住房救助和教育救助，提高城乡专项救助制度的综合性效益。

协调城乡社会福利制度与社会保障服务的发展，全面推进国民福利制度和社会保障服务体系的建设。

第二，整合同一群体的社会保障制度，消除社会保障制度重叠，实现该群体所享有的社会保障待遇水平适度化。

要实现城镇养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险制度间的协调与配合。

建立合理的机关事业单位职工与企业职工医疗保险、失业保险和工伤保险的衔接机制，有效发挥商业保险在新农保制度实施中的作用。

重视新农保与农村社会救助制度尤其是最低生活保障制度、新农保与农村计划生育家庭奖励扶助制度等的整合。

加强农民工养老保险与新农保制度的转移接续。

新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗、农村居民生育保险制度要协调发展。

要构建合理的社会救助制度与社会保险制度的对接机制，完善医疗救助与医疗保险制度、五保供养制度与新型农村社会养老保险制度等的衔接。

优化社会救助制度与扶贫开发的衔接机制，为解决农村居民的贫困问题提供制度支持。

特别值得指出的是，在相关社会保障制度的逐步整合中，城乡基本社会保障制度及服务的整合具有特别突出的地位。

首先，应该加快城乡基本社会保障制度的整合。

应实现城镇基本养老保障制度的整合及农村基本养老保障制度的整合，推进新型农村社会养老保险制度与城镇居民基本养老保险制度的整合，进而实现城乡居民基本养老保险制度与城镇职工基本养老保险制度的整合。

应实现新型农村合作医疗保险制度与城镇居民基本医疗保险制度之间的整合，推进城镇居民基本医疗保险制度与城镇职工基本医疗保险制度的衔接，进而实现城乡居民基本医疗保险制度与城镇职工基本医疗保险制度的整合。

应实现城乡居民最低生活保障制度的整合，推进城乡居民医疗救助制度、住房救助制度、教育救助制度等专项救助制度的衔接，推进城乡流浪乞讨及生活无着人员救助、灾害救助等临时救助制度的整合，进而实现城乡社会救助制度的整合。

应实现城乡特殊群体社会福利制度的整合，如城乡老年福利制度、城乡儿童福利制度、城乡残疾人福利制度等的整合，建立全民共享的均等化的国民福利制度体系。

其次，应该推进城乡基本社会保障服务的整合。

应实现城镇基本养老保障服务的整合及农村基本养老保障服务的整合，推进城乡居民基本养老保障服务的整合，进而实现城乡居民基本养老保障服务与城镇职工基本养老保障服务的整合。

应实现城乡居民基本医疗保障服务的整合，推进城镇居民基本医疗保障服务与城镇职工基本医疗保障服务的衔接，进而实现城乡居民基本医疗保障服务与城镇职工基本医疗保障服务的整合。

应实现城乡特殊群体社会福利服务的整合，如城乡老年福利服务、城乡儿童福利服务、城乡残疾人福利服务等的整合，推进城乡居民普惠性公共福利服务的适度发展，建立起国民福利服务体系。

最后，要推进城乡基本社会保障制度与服务间的衔接和协调，为城乡基本社会保障制度及服82学习与实践2013年第５期务的整合提供有效的配套机制。

应完善社会保险法，尽快颁布实施包含城乡基本社会保障制度及服务整合内容的社会救助法与社会福利法。

应提高基本社会保障制度统筹层次，完善公共预算支出结构，明确政府在城乡基本社会保障制度及服务中的财政责任。

应完善包括决策、监管和实施在内的城乡基本社会保障制度及服务管理机制。

还应建立包括信息、评估、预警和调整的城乡基本社会保障制度及服务评估机制。

三、社会保障制度责任的合理划分就社会保障制度自身而言，制度责任的合理划分主要是合理划分财政性社会保障支出、参保者个人社会保障投入、社会组织向社会保障制度的财力支持、家庭保障的支持比例，这既要求各个主体向社会保障制度的投入与其收入水平相适应，又要充分考虑到社会保障需要；此外，社会保障制度责任的合理划分需要考虑到中国社会经济相关变量的状况，这些相关经济变量与国民社会保障需求及一个国家社会保障的供给紧密相关。

应该充分考虑国民产出分配结构、总税率、贫富差距状况等变量，建立完善的财政性社会保险支出机制，确定合理的支出总量、支出结构和支出方式。

财政性社会保险支出应重点加强对化解必然或广泛发生风险的社会保险制度的支持力度，尤其是为人口老龄化趋势下的养老保险制度做足储备积累，以备人口老龄化高峰时所需；对化解不确定风险的医疗保险、失业保险和工伤保险而言，要在考察社会经济组织和国民个人适度缴费（税）规模的基础上，合理确定财政性支出对其融资的规模。