美国通用航空产业发展的经验剖析及启示

第３１卷第６期２　０　１　３年１　１月西安航空学院学报Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｘｉ’ａｎ　Ａｅｒｏｎａｕｔｉｃａｌ　ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＶｏｌ．３１Ｎｏ．６Ｎｏｖ．２　０　１　３收稿日期：２０１３－０１－２０基金项目：陕西省教育厅科学研究计划立项课题（２０１３ＪＫ０１６４）；西安航空学院校级研究项目（１３ＸＰ１６）作者简介：高启明（１９６９—），男，陕西南郑人，讲师，硕士研究生，从事产业经济、运营管理、知识管理研究。

美国通用航空产业发展的经验剖析及启示高启明（西安航空学院经济管理学院，陕西西安７１００７７）摘　要：美国是世界通用航空产业最为发达的国家，其发展得益于政府实施的产业政策和保障措施。

与美国相比，我国通用航空产业发展仍处于起步阶段。

伴随着中国经济结构转型升级，我国通用航空产业将迎来良好发展机遇。

因此，应该借鉴美国发展通用航空产业的经验，在顶层设计上统筹规划，构筑和完善符合中国实际的法律与政策体系，出台相关具体措施，以推动我国通用航空产业健康较快发展。

关键词：通用航空；新兴产业；政策措施；美国中图分类号：Ｆ５６２．０　文献标识码：Ａ　文章编号：１００８－９２３３（２０１３）０６－００２８－０４ 美国是世界通用航空产业最为发达的国家，其发展代表着世界通用航空产业发展趋势。

美国通用航空产业源于一战结束后，迄今已有百年历史。

１９１８年，美国人第一次用飞机喷撒农药消灭棉虫，拉开了世界通用航空产业发展的序幕。

二次大战结束后，由于航空技术的高速发展和大量飞机转为民用，美国通用航空产业获得第一次较快发展。

１９９４年，克林顿政府出台《通用航空复兴法》，第二次推动了美国通用航空产业快速发展。

进入２１世纪，美国把发展通用航空运输作为新的民航运输发展战略，提出构建“世纪空中高速路规划”，美国通用航空产业迎来了第三次高速发展的浪潮。

与美国相比，我国通用航空产业如同３０年前的汽车产业一样，还处在发展的探索期。

虽然早在２００６年，我国民航运输总量已居世界第二，成为名副其实的世界运输大国，但通用航空产业发展的步伐却严重滞后。

据资料统计，２０１２年，美国通用航空产业产值约１５００亿美元，我国不足５亿美元。

目前，全美共有颁证开放机场５１７８个，私人机场１４２９８个；共有从业人员１２０万，其中飞行员６１万；共有通用航空飞机２３万架，每年飞行２８００万小时［１］。

在作业时间、机队规模、从业人员、机场数量等主要发展指标上，美国分别约为中国的４０倍、２００倍、１００倍和７０倍。

这和中美之间国土面积、人口数量、经济总量的对照很不匹配。

因此，借鉴美国经验，在顶层设计上统筹考虑我国航空产业的资源禀赋，构筑和完善符合中国实际的政策体系，出台相关具体措施，对于我国当前大力发展通用航空产业，推动经济结构转型升级，培育新的经济增长点具有一定的借鉴意义。

一、美国通用航空产业发展的主要政策通用航空产业发展有其自身规律，既反映了一个国家综合发展水平，又与行业发展的政策环境密切相关。

美国通用航空产业发展政策主要体现在四个方面：（一）产业集群政策美国联邦政府主管通用航空产业政策的部门是美国交通运输部（ＤＯＴ，Ｕｎｉｔｅｄ　Ｓｔａｔｅｄ　Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｏｆ　Ｔｒａｎｓｐｏｒｔａｔｉｏｎ）。

ＤＯＴ出台产业政策，引导通用航空产业集群发展：一是将通用航空产业集群政策上升为国家政策，制定完整的产业集群发展战略和　第６期高启明：美国通用航空产业发展的经验剖析及启示系统的产业集群促进政策。

二是在国家层面布局航空产业规划，开放空域，建设密集的机场网络，形成完整的产业链和规范的通用航空市场，使得通用航空产业发展与航空制造业发展互相依存、互相促进，既增加了市场需求，又为市场提供了物美价廉的通用航空产品。

三是制定以促进产业集群为重心的中小企业政策体系，鼓励扶持通用航空企业和行业协会发展。

四是建立以产业集群为重要载体的科技创新体系。

针对通用航空产业集群的产业特性，建设产业集群的行业技术支撑平台，支持和服务于整个产业集群的技术创新活动，特别是支持中小企业的技术创新。

（二）行业监管政策美国通用航空产业行业监管职能在美国联邦航空局（ＦＡＡ，Ｆｅｄｅｒａｌ　Ａｖｉａｔｉｏｎ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ）。

ＦＡＡ隶属联邦交通运输部，在行业监管上始终坚持宽严结合的原则。

在运行和安全方面，实行严格监管：一是根据所制定的《联邦航空条例》实施空中交通管制，进行安全培训，确保运输安全；二是为通用航空产品颁发型号合格证、生产许可证和适航证；三是对机场和各类航空设施进行定期检查并颁发合格证；四是为通用飞机维护、地面保障等进行监督、控制和管理。

而在行政许可和市场监管方面，ＦＡＡ却十分慎重。

ＦＡＡ认为，过多的行政审批和市场监管可能扼杀通用航空产业发展，关键是要找到政府和市场的平衡点，让监管促进和保证通用航空产业健康运行。

由于美国是法治国家，通用航空管理的法律及标准非常全面，因此很少有政府审批，市场主要依靠法律进行规范。

在美国，通用航空飞行不需要审批和备案，所有民用机场免费开放，除了加油外没有任何费用，运行成本非常低。

（三）财税补贴政策美国在财税政策上，一是联邦政府将民用机场定位于公共基础设施，稍有规模的机场及附属设施都由政府进行规划修建，建设费用和亏损由政府买单，并向通用航空用户免费开放；鼓励和补贴企业、个人修建私用机场，只要纳入规划就必须免费向社会开放。

二是出台一系列优厚的财税政策，减轻通用航空企业负担，形成良性发展。

［２］三是制定和落实通用航空企业技术创新，特别是企业科技投入的优惠政策，实施“绿色Ｒ＆Ｄ”补贴。

既不违反ＷＴＯ的有关规定，又切实支持了通用航空企业的技术创新，增强企业发展的可持续能力。

（四）融资信贷政策美国联邦和地方政府都设立了通用航空飞机专项发展资金，并把通用航空产业列入绿色经济予以信贷资金优先支持；广泛吸纳资金投入，鼓励民间资本参与通用航空产业发展；对机场建设、农业航空、航油、通航设备贷款予以贴息；借助资本市场，疏通商业银行、民间资本和外来资金等融资渠道，建立通用航空产业融资创新机制，搭建融资平台。

二、美国通用航空产业发展的具体措施美国促进通用航空产业发展的措施主要体现在服务体系构建、人才培养支撑、民间协会作用、专项发展计划等四个方面。

（一）构建完善的地面服务保障体系美国不仅有数量众多的通用航空机场，而且有完善的地面服务保障体系，主要体现在：一是建立先进的通用航空机场通信、导航系统，实施严密的低空空域飞行管制，给通航飞行提供安全保障。

二是建设通用航空飞行服务站，提供气象、飞行支持和其他方面的帮助。

如在阿拉斯加州航空事故多发地建立２４０个航空气象图像自动采集点，提供网络实时采集传输气象资料，便于飞行员了解气象状况；在全美航空用户安装使用ＡＤＳ－Ｂ（自动相关监视广播系统）等。

三是成立固定基地运营商（ＦＢＯ），为通用航空飞行提供加油、值机、维修、地服、餐饮等地面服务。

（二）普及航空教育，培养通用航空人才美国在航空教育培训方面针对性强，水平高，质量好，为通用航空产业培养了大批中高级专门人才，为通用航空产业发展奠定了坚实基础。

一是美国航空院校和开设航空专业的学校众多；二是有大量针对不同需求和不同层次的专业培训教育机构，能为通航企业培养实用人才；三是航空普及教育到位。

几乎所有城市都有航空博物馆，而且全部免费开放，使民众方便了解美国航空历史和航空文化，普及航空知识，激发青少年对航空的兴趣。

（三）发挥民间通用航空协会作用美国有７０余家全国性和地方性通用航空协会，如著名的“飞机拥有者和飞行员协会”（ＡｉｒｃｒａｆｔＯｗｎｅｒｓ＆Ｐｉｌｏｔｓ　Ａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ，成立于１９３９年）、美国机场管理协会（Ａｅｒｏｎａｕｔｉｃａｌ　Ｃｈａｍｂｅｒ　ｏｆ　Ｃｏｍ－９２西安航空学院学报第３１卷ｍｅｒｃｅ，成立于１９３９年）、航空经销商和制造商协会（Ａｖｉａｔｉｏｎ　ｄｉｓｔｒｉｂｕｔｏｒ＆Ｍａｎｕｆａｃｔｕｒｅｒｓ　Ａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ，成立于１９４３年）等。

这些协会都是非营利性民间组织，代表着通用航空企业、航空爱好者、从业者利益，在制定通用航空产业法律法规和政策标准，维护市场秩序，规范行业行为，培训专业人才方面发挥着不可替代的推动作用。

（四）实施重点专项发展计划在美国通用航空发展史上，通过实施重点专项发展计划，极大地促进了通用航空产业跨越发展。

最重要的事件是１９９４年８月１２日，克林顿总统签署的“通用航空复兴法”，通过实施联邦投资计划大纲、通用航空实验飞行计划（ＡＧＡＴＥ）、通用航空推进计划（ＧＡＰ）、空中高速路计划（ＨＩＩＳ）、小飞机运输计划（ＳＡＴＳ）等，极大地提高了通用航空运输能力，并把通用航空作为第三种国家航空运输力量，以缓解高速公路和枢纽机场的拥挤，使之成为一种快速的交通运输方式。

三、美国通用航空产业发展经验对我国的启示 ２０１０年１１月，国务院、中央军委发布《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，极大改善了我国通用航空产业发展的外部环境。

但在近几年的发展实践中，却仍然存在着法律不健全、政策不到位、机制不灵活等问题。

因此，可以借鉴美国的成功经验，从我国国情出发，探索一条具有中国特色的产业发展之路。

（一）完善我国通用航空法律法规体系我国涉及通用航空的法律法规共有４９部，已初步形成体系，但却存在许多不足，主要表现在：对通用航空使用的法律概念不统一；国家层面的立法存在法律空白；通用航空产业立法缺失；行业标准针对性不强。

［３］因此需作如下完善：（１）制定《通用航空法》。

１９９６年３月１日开始实施的《中华人民共和国民用航空法》（简称《民航法》）是规范我国民用航空的基本法，该法主要针对运输航空制定，仅在第十章对通用航空作了原则性规定。

鉴于通用航空和运输航空特点截然不同，各方面要求低于运输航空，为促进通用航空产业发展，建议以《民航法》修改为契机，制定出台《通用航空法》，为我国通用航空发展创造良好的法律环境，提供有力的法律保障。

（２）修订《通用航空飞行管制条例》。

２００３年制定的《通用航空飞行管制条例》是目前我国管理通用航空飞行的基本依据。

但在２０１０年我国低空空域管理改革意见出台后，该条例部分条款与新的政策规定相抵触，需要尽快修订。

新出台的条例在强化飞行安全保障的前提下，需要对低空空域做出划分，明确不同空域的管理要求，简化飞行管理程序，设计飞行保障制度等。

（３）出台《通用航空产业发展条例》。

在法律不尽完善的情况下，制定国家层面的《通用航空产业发展条例》，是促进我国通用航空产业发展的现实选择。

该条例应站在行业发展的高度，按照通用航空产业发展的规律和需要，对产业链中园区布局、飞行器制造、集成供应链、运营服务保障、财税金融政策、技术研发创新、体制机制设计、专业人才培养等做出宏观规划。