“诉调对接”是完善人民调解制度的重要举措

“诉调对接”是完善人民调解制度的重要举措

一、“诉调对接”内涵界定

此处的“诉调对接”非诉讼调解与其他调解方式的对接，而是指法院诉讼制度与人民调解制度的对接，通过法院将部分来院起诉的纠纷分流先进行诉前人民调解，实现诉前人民调解与法院诉讼的有机衔接，充分发挥司法诉讼与社会大调解机制各自的优势，提高社会纠纷解决效率。

人民调解制度在中国有着广泛的社会基础，并已经形成了繁杂的网络，在业务上受司法局的指导，法院与人民调解的对接，可通过司法局从中协调，使之具有可操作性。“诉调对接”所推行的诉前人民调解制度作为一种直接辅助民事诉讼程序的替代性纠纷解决方式，既节约了司法资源，提高了司法效率，又不偏离法治的轨道，是诉讼程序的有益补充。诉前人民调解虽不同于审理和判决，但与法院的诉讼程序有一种制度上的联系，是纠纷进入法院后的非审判解决途径，它与审判相辅相成，共同承担着解决纠纷的司法职能。

二、“诉调对接”的价值

（一）实现法院与人民调解组织功能互补

人民调解设置于民间，活动于群众中，了解民情、社情、掌握一些事件的根源和真相。人民法院在审理婚姻、家庭、赡养、继承、宅基地、相邻权等案件时，面对完全陌生的人、事，往往需要付出大量精力去了解事由。如果撇开人民调解组织的支持，在案件的调查、论证、执行等诸多方面都难以顺利进行。实践证明，有的当事人、证人对审判人员甚至对自己的律师说假话、作伪证，却一般不愿意或不敢在知情的基层干部或在那些素有威望、受人信赖的调解员面前说谎。有的当事人敢于对抗法院执行，但却愿意接受基层干部的教育疏导。就这一方面看来，人民法院之所需正是人民调解之所能。同时，在法律规范的具体内容尚不十分清晰，特别是面对新的利益冲突和权利义务关系时，由于结果的可预测性相对暧昧，诉讼对争议的双方同样具有一定的风险，这时人民调解可以提供重要的补充，进而实现司法诉讼与人民调解的能动互补。

（二）分流法院压力，突破司法局限性的需要

传统观念里少讼、耻讼观念在当今人们观念里虽有减弱，但是依然广泛存在，由此造成人们对于诉讼方式解决纠纷的依赖；加上当今社会各种纠纷广泛存在，纠纷的最终处理在很大部分上依赖于诉讼方式，这就造成了法院案件审理压力增大，案件累积且单个案件处理期限长。“诉讼制度真正永恒的生命基础在于他的公正性。如果公正只是一个永远无法实现的梦想，那么诉讼就没有存在的必要。”当前形势下，诉讼方式不仅未及时处理案件纠纷，有效抑制社会的冲突，实现正义，反而导致大批案件的累积，案件处理效率低下，造成诉讼资源的极大耗费。

诉讼的目的主要不是解决纠纷，而是通过诉讼来确认某种行为规则和社会价值的存在，以此唤醒民众对相似问题的关注，从而建立一套旨在影响案件当事人和其他人的未来行为的准则。建立并完善诉调对接机制，有地方人民政府以及司法行政部门统一合作，在以法院司法权最终权利保障的前提下，在实践中建立起一种新型的纠纷解决模式。当事人可以借助于其他非诉方式解决纠纷，突破纠纷处理中对诉讼方式的过分依赖与信仰,以谋求纠纷在诉讼与非诉讼两种程序的协调运作下得到解决。

（三）便利权力行使，尊重当事人意思自由的需要

我国当前的诉讼程序从本质上来说是为了实现程序意义上的正义，而非取得实质意义的正义，它的目的在于合理的配置有限的司法资源，谋求纠纷在在权威和最终效力的方式下解决，这就与纠纷当事人所要谋求的实质正义存在偏差。

“个人是其自身苦乐感受的最佳判断者，人在选择做出行动时，都是要追求快乐和幸福，避免痛苦和不幸的。”当事人是自己利益的最好评估者和执行者，当当事人在选择解决自己纠纷的方式时，都是希望选择有利于自身的方式；而当事人有选择权的前提是有多种纠纷解决方式并存为其提供选择，完善诉调对接制度，建立多元化纠纷解决机制，是司法力量与社会力量在纠纷解决时有机结合起来，实现两种力量的互补，为当事人提供多元化的纠纷处理

方式，保障当事人的自主选择权，发挥当事人在此过程中的积极主动型，节约诉讼成本，实现利益最大化的要求。

（四）完善调解制度，构建和谐社会的需要

人民调解是人民调解委员会在政府的指导下，在当事人自愿的基础上，依据国家的法律、法规、规章、政策和社会公德，通过充分说理，耐心疏导，帮助当事人达成和解的一种群众自治活动。人民调解是群众进行自我管理、自我教育、自我服务，行使国家主人翁权利的一种很好形式，是基层中社会主义民主的良好体现。

我国的民间调解植根于中国传统文化里，起源于民间调解制度。我国自古就有和为贵的传统思想，周公制礼，礼甚至高于刑，互谅互让、团结友爱是自古就有的美德。“调解深深植根于中国传统文化中，因为它强调维持私人关系的愿望，中国社会网，尤其在农村，建立在与住所和公共场所结识熟人基础上。在此背景下，人们不愿运用法律解决日常纠纷而损害相互关系；人们宁愿牺牲某些权利，如果这样做有助于情理以便改善周围的社会关系。调解作为对孤注一掷的一种替代，仍然为挽回面子的折中提供机会。”人民调解注重友好协商、说服教育的方法来解决现实中人们之间的冲突，体现平等自愿、尊重当事人的原则，有利于矛盾双方当事人在平和的气氛下协商解决矛盾，有利于促进人与人之间的和谐，有利于社会的稳定，同时减少了累诉现象的发生，促进纠纷的高效迅速解决。

当前，社会主义和谐社会的构建讲究和谐，而和谐的方面之一在于人与人之间的和谐，由此人与人之间的社会矛盾需要能够得到及时有效的预防与解决；在人与人众多的冲突矛盾中，民商事案件占有很大比例，由于此类案件数量大、案情简单、与人们生活息息相关，且与社会秩序的稳定密不可分，故健全诉调对接机制，将调解运用于解决此类案件对构建和谐社会意义重大：法官创新调解方法，增强调解能力，运用调解方式及时高效处理纠纷，有助于在更大范围内维持社会稳定；人与人之间广泛采用调解方式处理纠纷，在案件复杂等运用调解方式难以处理时运用诉讼程序处理，并着重调解诉讼之间程序和效力的的衔接，有助于人与人之间心平气和的处理纠纷，维护人与人之间的和谐相处。综上，诉调对接机制的研究完善与运用，对于提高调解方式在处理纠纷的运用，对人与人之间的和谐，对社会主义和谐社会的建立意义重大。

三、我国诉调对接制度的现状分析

（一）诉调对接制度的立法现状

我国当前诉调对接制度的立法现状。2012年修订的民事诉讼法在特别程序一章第一百九十四条第一百九十五条对“确认调解协议案件”作出规定,第一百九十四条规定“申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起三十日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出。”第一百九十五条规定”人民法院受理申请后，经审查，符合法律规定的，裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行；不符合法律规定的，裁定驳回申请，当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。”新的民诉法对调解协议的司法确认问题提供法律支持。

《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》中规定“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同的效力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议”。2007民诉法第十六条第一款规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。”（虽然12年民诉法修改将该条删除，但这并不否认法律承认人民调解这一制度，而是该条规定的内容已在11年的《中华人民共和国人民调解法》中规定，基于区分人民调解与法院诉讼这两种不同制度，减少诉讼对调解的指导思想、原则方面干扰的考虑）；民诉法87条规定：“人民法院进行调解，可以邀请有关单位和个人协助。被邀请的单位和个人，应当协助人民法院进行调解。”；另外，关于人民调解的法规包括司法部颁布的《人民调解若干规定》、以及最高人民法院的《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》等几部法规。前者规定了人民调解的程序，后者规定了人民调解协议的效力。

（二）诉调对接制度的司法实践

从司法实践层面看，人民调解制度过程中存在多种问题:当事人法律意识的缺失，调解中的公平、自愿难以保障等等。

但是各地区取得积极成效的相关实践也为我国诉调对接机制的研究与完善提供积极意义。以江苏省法院普遍采取的“诉前建议先行调解制度”为例。江苏沭阳法院就诉调对接机制建立起一套“双向回流”制度，即对于当事人直接向法院起诉的案件，如果法院认为当事人之间的争议不大，可以经过征求当事人的意见之后，将案件介绍到人民调解组织进行调解，调解成功，则案件终结；调解不成则在征求双方当事人的意见后，由人民调解组织出具介绍信，案件进入诉讼程序。这项实践对于指导调解与诉讼的程序衔接提供了经验。

（三）诉调对接制度存在的问题

1．诉调对接制度思想观念的制约

诉调对接制度作为一种新出现的多元纠纷解决的方式，不管是对于法院、纠纷双方当事人还是对于作为调解主干力量的社会主体，都需要有一个认识接受的过程，三方主体对此项制度的接受与否和接受程度直接关系到该制度能否有效的在实践中得到运用。

在当代中国法治化的进程中，司法权威被盲目崇拜，这导致理论界和实务界对诉讼的盲目崇拜和对调解等非诉的轻视。有些法官误认为非诉方式解决纠纷耗时耗力，诉前有没有采用非诉方式无关紧要，过分依赖于诉讼程序；当事人受社会普遍存在思维方式的影响，对调解等非诉方式达成协议的效力存在质疑，在选择纠纷解决方式时，更多的是选用诉讼方式,可能出现强制调解或变相强制调解有悖于调解的自愿性原则；而作为调解主体的社会主体，其本身素质达不到调解所要求的水平，且在主持调解时往往抱有是在主持一项合同而非具有约束效力的文件达成的态度，因而其主持下达成的协议信服力与权威性不能同判决书相比。

2．诉调对接制度立法制度的缺失

从立法层面看，虽然刚刚出台的2012年新的民诉法对调解协议的司法确认问题作出规定，但是在具体实施方面未进行明确解释，仅仅凭借这两条处理诉调对接方面的问题尚且不够。进入改革开放后，各种社会矛盾凸现，诉调对接机制正是一些地区探索多元纠纷解决机制的有效尝试。不可否认，诉调对接机制在处理各地纷杂纠纷方面发挥积极作用，但同时也暴露出其自身存在的问题。各地立法机关或者行政机关出台相关地区的地方性法规与政策，来规范本地区的诉调对接制度，虽然单本地区取得了一定效果；但是我们必须看到，各地出台的地方性法规或政策仅对本地区发生效力，制约本地区的诉调对接机制，效力十分有限，这就造成了各地诉调对接出现混乱。“这使得在具体制度的运用方面，大多依靠各个地方的实践经验的总结，以及最高人民法院等相关部门的有关规定，导致多元化纠纷解决机制存在很大的不确定性”。

3．诉调对接制度司法实践物质保障的欠缺

《人民调解法》第6条规定：县级以上地方人民政府对人民调解工作的所需经费应当给予必要的支持和保障。该条款的规定过于笼统，可否取得成效有待检验。目前来看，调解工作需要处理大量纠纷，但是调解对于当事人来说是免费的，这就加重了调解的负担，出现调解的经费欠缺问题。诉调对接机制旨在实现各类纠纷解决时资源的合理配置，其实行过程需要耗费大量的人力、物力，无论是在场所的设置还是人员的设置上，都需要物质作保障；然而，凭借现阶段我国的诉调对接方面投入的经费，远远不足以保证物质条件充分。

4．诉调对接制度中存在的其他问题

调解人员的专业水平低，素质不高、年龄偏大、文化程度低和法律知识欠缺等现象普遍存在，这容易造成调解人员总体水平不能适应人民调解工作的要求，致使所达成的调解协议的不公平；调解中双方当事人恶意串通，影响调解的合法性，这样既不能维护双方当事人利益，又有损于司法权威；调解制度程序无法律保障，程序公正难以实现，程序公正是公正的外在表现，在程序不公正的情况下，调解所达成的结果也难以达到其所预期的公信力，影响其执行。

四、建议

（一）建立人民调解与法院诉讼的程序性衔接

1、诉讼前先行调解制度

相比于德国的“起诉前强制调解制度”，我们这里所说的“诉前先行调解制度”更为缓和，更加尊重当事人的自主选择权。诉前先行调解制度指人民法院在立案之前，对于婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、小额债务纠纷等简单民事案件，在其未经调解直接进行诉讼时，由法官积极与当事人进行沟通，主动宣传调解方式解决纠纷的特点与优势，试图劝导当事人采取调解的

方式处理纠纷，建议其到纠纷调解委员会进行调解；并且在经当事人同意的情况下，为其联系人民调解委员会。在纠纷委员会无法及时有效的处理纠纷时，再由人民法院进行立案审理。江苏省的“双向回流”制度，为我国在全国范围内推行诉讼前先行调解制度提供实践基础。

2、简化调解与诉讼两程序转化程序

简易程序处理调解未成功的案件，即对于基层法院及其派出法庭审理的涉及调解协议或者调解未成功的案件，适用简易程序处理；当场进行调解，即人民调解委员会已经对当场立案的案件进行过调解，法官可在受理现场立案的案件后及时进行调解，调解成功的，当场制成调解书，调解不成功的，积极做好矛盾的缓和工作；已经过调解的案件优先审理、执行，即对于涉及调解委员会或者调解未成功的案件，案件当事人或者代理人请求法院依职权调取证据材料时，法院应当积极配合，案件审结后及时执行，以节约司法资源。

（二）进一步明确人民调解协议的司法确认问题

2012年新民诉法对调解协议的司法确认问题作出规定，肯定了调解协议的法律效力，但是要将该制度真正运用于实践，需作出更加具体的规定。

1、明确调解协议的范围

新民诉法第194条规定：申请确认的调解协议，为双方当事人根据“人民调解法等”法律确认的协议。按照人民调解法达成的协议可按照新诉讼法确定其法律效力，这毋庸置疑；但是，现实中存在诸如商业调解等调解方式，能否按照现行民诉法确认此类案件中调解协议的效力，现行法律未作出明确规定，在具体实务中也就缺乏统一的规范做指导，这就需要在司法解释中对此类问题作出明确解释，以对此类实务案件进行明确的指导。

2、规范调解协议的审查程序

调解协议司法确认，实质要求在于赋予人民调解协议一定的强制执行力，实现人民调解协议与法院调解书的效力对接。基于对实际操作中存在的调解规范制度不健全，调解员素质不高，当事人自由意志难以完全自由等问题的考虑，调解协议不能绝对化的赋予法院调解书的效力，这就成为诉调对接制度完善的一个难题。台湾地区诉调对接经验值得我们借鉴，其法律规定加强对人民调解协议的司法核准：对于乡镇市的调解采用司法审查程序，在调解成立七日内将调解书送法院审查；管辖法院在形式上审查当事人是否自愿，实质上审查调解书是否违背强制性规范；若调解书通过法院核定，则当事人不得在就同一案件起诉，若未通过核定，则法院可予以撤销。我国的诉调对接制度改革可借鉴台湾地区的经验，确立法院对调解协议的程序、实体审查制度，以在保证当事人合法权益的前提下实现诉调对接。

人民调解是我国民间调解的法定活动形式,新修订的民诉法对调解协议的司法确认问题作出规定。“诉调对接”,即人民法院与人民调解制度的有机结合, 符合我国的传统文化，也在世界其他国家得到广泛运用,不失为完善人民调解制度,发挥其便捷、低廉、快速解纷功能的重要方法。通过对诉调对接制度的现状的阐述，对完善我国多元纠纷解决机制和完善诉调对接机制提出粗浅的建议。