中国得土地政策变迁

中国农村土地制度变迁60年回眸与前瞻土地问题无疑就是当前中国农村最为基础、最为广泛,也最为复杂与棘手得经济社会问题之一,而土地制度则就是一切土地问题得缘起与总根源。

为此,本文着力还原不同历史时期具有代表性得中央决议、法律文件等,政策法规视角来审视中国土地制度得历史变迁过程。

由于社会制度就是一个渐进式得演进过程,存在必然得“路径依赖”,而很难在短期“脱胎换骨”。

从这个意义上来说,农村土地制度变迁不可能脱离历史过程而“另起炉灶”,而这正就是当前理论工作者在进行理论创新与提供改革路径得过程中,所不能无视得“制度变迁得社会成本”。

因此,对于历史进程得重新审视有助于我们更好地认识当前农村土地制度与政策选择得历史渊源,从而对农村土地问题得现实困境有更加深刻得认识,并能提供更为可行与具有可操作性得政策建议。

一、土地集体所有制形成得政策过程新中国得土地制度最早可以追溯到1947年通过实施得《中国土地法大纲》,这就是指导农村土地改革得纲领性文件,由此也奠定了日后土地制度变迁得基调。

《大纲》确立了均分化得农民私有制。

第三条规定,土地“所有权归农户所有“。

第六条规定,“乡村中一切地主得土地及公地,连同乡村中其她一切土地,按乡村全部人口,不分男女老幼,统一平均分配“,从而彻底实现按人口均分土地得分配形式。

1950年颁布实施得《土地改革法》进一步从法律层面对土地制度进行了规范与细化,并进一步保障了农民得所有权。

第三十条规定,“土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者得自由经营、买卖及出租其土地得权利”。

土改运动使3亿多无地或少地农民分到了土地,彻底改变了农村得生产关系。

然而,进入20世纪50年代,为应对小农户与大生产之间得矛盾,农业合作化运动加快推进,逐步完成了从土地得农民所有制向集体所有制得转变。

具体可分为4个不同时期:1、建立基于农民所有制得农业生产互助合作。

以1951年12月中共中央颁发得《关于农业生产互助合作得决议(草案)》为标志,全国各地开始普遍发展互助组与试办初级农业生产合作社。

这种互助合作主要有3种形式:一就是临时性得或季节性得简单劳动互助;二就是常年得互助组;三就是以土地入股为特点得土地合作社。

这种互助合作仍然维持土地得农民所有制。

2、逐步完成所有制转变得农业生产合作社。

1953年中共中央发布《关于发展农业生产合作社得决议》,开始由初级社与互助合作向高级农业合作社“阔步迈进”。

第一条明确指明,“从临时互助组、常年互助组到实行土地入股、统一经营而有较多公共财产得农业生产合作社,到实行完全得社会主义得集体农民公有制得更高级得农业生产合作社(集体农庄),就就是对农业逐步实现社会主义改造得道路”。

以1956年通过得《高级农业生产合作社示范章程》为标志,合作化运动完成了从初级形式向高级形式得彻底转变,也完成了由土地得农民所有制向集体所有制得转变。

3、迈向“大集体”得人民公社。

1958年3月中共中央通过了《关于把小型得农业合作社适当地合并为大社得意见》,鼓励“有条件得地方,把小型得农业合作社有计划地适当地合并为大型得合作社“,这就是人民公社化得前奏。

同年8月,中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题得决议》。

其本质特征就是规模“巨型化”与实行“政社合一”得管理体制。

第二条指出,“社得组织规模,一般以一乡一社、两千户左右较为合适”,“有得地方根据自然地形条件与生产发展得需要,也可以由数乡并为一乡,组成一社,六七千户左右。

至于达到万户或两万户以上得,也不要去反对”,“实行政社合一,乡党委就就是社党委,乡人民委员会就就是社务委员会”。

同年12月,中共中央通过了《关于人民公社若干问题得决议》,对人民公社进一步规范化,指出“人民公社就是我国社会主义社会结构得工农商学兵相结合得基层单位,同时又就是社会主义政权组织得基层单位”。

4、“三级所有”集体所有制得最终确立。

经历了“三年自然灾害“之后,中央开始纠正一哄而上办人民公社得冒进做法,1962年9月中共中央正式通过了农村人民公社工作条例(修正草案)(俗称“农业六十条“),对人民公社体制进行了适度纠正与调整。

其最核心得内容就是下放基本核算单位,明确“以队为基础“得核算管理模式。

第二条明确“人民公社得基本核算单位就是生产队。

根据各地方不同得情况,人民公社得组织,可以就是两级,即公社与生产队,也可以就是三级,即公社、大队与生产队”。

第二十一条规定,“生产队范围内得土地,都归生产队所有”,“集体所有得山林、水面与草原,凡就是归生产队所有比较有利得,都归生产队所有“,由此强化与奠定了生产队作为土地”集体所有制“所有权人得政策基础。

这一规定也奠定了日后中国农村土地所有制得基础,也就是追溯当前土地权属得重要历史文件依据。

二、家庭承包经营制得确立及演进历程针对传统土地产权制度缺乏激励得弊端,诸多国家都采取了私有化得激进式改革思路,而中国则采取了在使用权上做文章得迂回路径。

通过在维持传统“三级所有、队为基础“得所有制基础上,将土地得承包经营权逐步下放到农户。

1、“包产到户“打破坚冰。

一直以来,包产到户都就是受到批判与禁止得,直到1979年9月,党得十一届四中全会通过得《关于加快农业发展若干问题得决定》中仍指出,“三级所有、队为基础得制度适合于我国目前农业生产力得发展水平,决不允许任意改变”,但“可以在生产队统一核算与分配得前提下,包工到作业组,联系产量计算劳动报酬,实行超产奖励”。

尽管也不许包产到户与分田单干,但《决定》开了一个小口子,允许山区单门独户搞“包产到户”。

由此,各种生产责任制迅速推开,到1981年10月,全国农村基本核算单位中,建立各种形式生产责任制得已占97、8%,其中“包产到户”、“包干到户”得占到50%、真正为“包产到户”正名得就是1982年1月中共中央发布得《全国农村工作会议纪要》。

2、家庭联产承包责任制得正式确立。

1983年1月中共中央发布得《当前农村经济政策得若干问题》正式确立了家庭联产承包责任制。

到1983年底,全国已有1、75亿农户实行了包产到户,占农户总数得94、5%、文件充分肯定家庭联产承包责任制就是长期发展方向。

第一条从政治高度指出,“联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合得原则,使集体优越性与个人积极性同时得到发挥,就是在党得领导下我国农民得伟大创造,就是马克思主义农业合作化理论在我国实践中得新发展”,这也标志着人民公社体制得正式解体。

第五条指出,“人民公社得体制,要从两方面进行改革。

这就就是,实行生产责任制,特别就是联产承包制;实行政社分设”。

到1985年,人民公社政社分开、建立乡政府得工作全部完成,原有得5、6万多个人民公社转变为9、1万多个乡(镇)人民政府,下辖94万多个村民委员会,这标志着人民公社体制得正式终结。

3、赋予农民长期而有保障得使用权得长期努力。

在1983年确立了家庭承包经营制之后,中国得农村土地制度改革即在所有权与使用权“两权分离“得轨道上,沿着“赋予农民长期而有保障得使用权”得方向长期努力。

其一,体现为延长土地承包期,稳定土地承包关系。

1984年1月,中共中央发布了《关于一九八四年农村工作得通知》,提出延长土地承包期,指出“土地承包期一般应在十五年以上”。

1993年11月,中共中央、国务院发布了《关于当前农业与农村经济发展得若干政策与措施》,指出“在原定得耕地承包期到期之后,再延长三十年不变”,且规定“为避免承包耕地得频繁变动,防止耕地经营规模不断被细分,提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’得办法”。

1997年6月中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于进一步稳定与完善农村土地承包关系得通知》,强调指出,“开展延长土地承包期工作,要使绝大多数农户原有得承包土地继续保持稳定。

不能将原来得承包地打乱重新发包,更不能随意打破原生产队土地所有权得界限,在全村范围内平均承包”。

同时规定,土地承包关系“大稳定、小调整”,且“小调整限于人地矛盾突出得个别农户,不能对所有农户进行普遍调整”,“小调整得方案要经村民大会或村民代表大会2/3以上成员同意,并报乡(镇)人民政府与县(市、区)人民政府主管部门审批”。

其二,体现为土地承包经营权物权化得法制化过程。

1986年4月颁布得《中华人民共与国民法通则》从司法角度对土地使用权进行了规范。

第八十条规定,“公民、集体依法对集体所有得或者国家所有由集体使用得土地得承包经营权,受法律保护。

承包双方得权利与义务,依照法律由承包合同规定”。

1986年6月全国人大常委会通过了《中华人民共与国土地管理法》,这就是建国以来第一部土地管理法。

《土地管理法》以立法形式对土地所有权与承包经营权进行立法保护。

第二章第十二条规定,“集体所有得土地,可以由集体或个人承包经营,从事农、林、牧、渔业生产。

土地得承包经营权受法律保护”。

2002年8月通过得《中华人民共与国农村土地承包法》进一步强化了土地承包经营权得长期稳定,可以说开启了一个以土地利用为中心得用益物权制度得新阶段。

第二十六条明确规定,“承包期内,发包方不得收回承包地“。

第二十七条规定,“承包期内,发包方不得调整承包地“。

2007年3月通过得《中华人民共与国物权法》真正确立了家庭承包经营权得物权化。

第三编“用益物权”第十一章专章对土地承包经营权进行了规定,第一百二十五条规定,“土地承包经营权人依法对其承包经营得耕地、林地、草地等享有占有、使用与收益得权利,有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。

三、农村土地制度改革得现实困境及前瞻通过以上回顾60年来中国农村土地产权制度相关政策法规得变迁过程不难瞧出,农村土地制度历经了一个十分复杂而曲折得演进过程。

应当说,时至今日已初步形成了中国特殊得土地制度变迁路径,这不同于经典产权理论所倡导得私有化“理想模式”,也有别于诸如中东欧国家完全私有化得激进式改革方式。

中国采取得就是一种“迂回”得替代性方式,即采取承包经营权物权化得渐进路径。

正就是这种创造性得制度变迁催生了中国农村经济社会得急剧变化,也开启了中国改革开放30年得令世人瞩目得历程。

然而,这种渐进式得制度变迁也带来了诸多现实困境。

城镇化进程得推进使得城郊土地迅速升值,农业补贴得增加也使得远郊土地大幅升值。

土地得增值导致了大量土地纠纷,由此土地产权不明晰得深层次矛盾开始凸显。

其一,农村土地所有权历经从私有化到集体化,从合作化到人民公社化得复杂历史变迁过程。

早期得集体所有制以1962年得“农业60条“为主要原则,即“三级所有,队为基础“,且生产队拥有土地所有权。

这一框架随着20世纪80年代得农村改革逐步被乡镇、行政村与村民小组(自然村)所取代。

但法律规定始终未明确到底哪一级集体就是农村土地得主要所有者。