我国城市土地储备制度存在的问题及对策_周敏

(,,0 年第$ 卷第" 期巢湖学院学报34*"*!546*$*(,,0总第%0 期7489:;6 <=;4=8 <466>?> @>:>9;6 A>9B;6 34*%0我国城市土地储备制度存在的问题及对策周敏" 王宇峰( 张传忠)’"*黄冈师范学院贸经系"湖北黄冈+)$,,,- (*华中师范大学经济学院"湖北武汉+),,%#- )*黄冈师范学院社科部"湖北黄冈+)$,,,(摘要)建立城市土地储备制度是我国城市用地制度的创新"是进一步深化我国城市用地制度改革的一种客观要求#因此!建立城市土地储备制度具有不以人们意志为转移的必然性#然而!在城市土地储备制度运作的实践中还存在若干需要进一步解决的问题# 本文拟分析当前我国土地储备制度运行中存在的问题及产生的原因"并在此基础上提出几点对策# 关键词)城市土地*储备制度*问题*对策中图分类号).(#)*( 文献标识码)/ 文章编号)"0%(1($0$’(,,0(,"1,,2$1,+一! 土地储备制度的实施背景及其意义城市土地储备制度"是指由城市政府委托的机构通过征用!收购!换地!转制和到期回收等方式"从分散的土地使用者手中!把土地集中起来! 并由政府或政府委托的机构组织进行土地开发" 在完成了房屋的拆迁!土地的平整等一系列前期开发工作后"根据城市土地出让年度计划"有计划地将土地投入市场的制度# 美国和欧洲许多国家将这种土地储备机制称之为$土地银行%# 欧美土地银行发展较早"都有几十年甚至上百年的历史# 我国城市土地储备起步较晚"上海&深圳&杭州&青岛等城市在改革中率先运作# 这项工作已成为城市政府调控土地市场&优化配置城市土地和保证国有土地资产保值增值的重要举措#"#$% 年前!在高度集中的计划经济体制框架下"我国长期实行的是城市土地使用的$三无%制度# 这一制度彻底否认城市土地的商品属性"抵制土地流转"拒绝市场机制在土地资源配置中的基础性作用"使得国家土地所有权不能在经济上得以体现"城市土地资源&资产功能难以显化!$十分珍惜和合理利用土地% 的基本国策无法落实#收稿日期)(,,21",1,2"#$% 年# 月# 日!深圳市政府采用协议方式出让第一块土地使用权"开创了国有土地使用权有偿出让的先河"并成为我国城市土地使用制度第一次革命的标志# 此次改革变无偿&无限期的城市土地使用为有偿&有限期使用制度"通过建立和培育土地市场"引入市场机制"使市场在国家宏观调控下对土地资源配置发挥基础性的作用# 实践证明"我国土地使用制度的市场化改革是成功的"并已取得了巨大的成就# 自从我国进行城市土地使用制度改革以来"城市土地市场就已开始逐步发育" 目前城市土地市场已经初具规模"成为我国市场经济体系中的一个主要组成部分&"’# 城市土地市场的建立和发展"极大地促进了城市土地资源的有效配置" 增加了政府的财政收入" 促进了城市房产市场和房地产金融市场的发展# 然而"在经历了近十年的发展之后"我国经济社会已发生巨大变化"在改革不断深化的过程中"由于受到传统体制的惯性作用以及土地管理制度及政策工具的不完善! 出现了一个巨大的灰色土地市场"许多个人和组织绕开政府私自进行土地征用和土地出让" 既造成了国有资产的流失!又使市场价格信号失真!炒卖地皮的现象时有发生"同时!"#$以上的政府土地出让采用协议出让方式!致使出让价格偏低!政府官员#寻租$ 现象严重% 正是基于上述制度的不完善!才促成了城市土地储备制度的建立和发展"上海市以&国企三年脱困$为契机%大胆探索’ 勇于创新! 于&""’ 年&& 月&( 日成立了第一个土地发展中心!接受市政府委托!实施城市土地的收购’储备’出让工作" &"") 年* 月!杭州土地储备制度开始启动! 其建设成果和经验在&""" 年全国土地集约利用市长研讨班上引起了强烈反响(&""" 年’ 月! 国土资源部以内部通报形式转发)杭州市土地收购储备实施办法*和)青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知*! 并向全国推广杭州’ 青岛两市开展土地储备的经验( +,,& 年- 月., 日 )国务院关于加强国有土地资产管理的通知*/国务院&( 号文件0!明确要求#有条件的地方政府试行收购储备制度$% 从此!众多城市纷纷成立土地储备机构% 土地储备工作在全国迅速展开!据统计!截止+11. 年( 月!全国已有&+(* 个市’县政府建立了土地收购储备制度% 这预示着土地储备制度将对我国的土地资产管理产生深远影响% 城市土地储备制度正是为深化城市土地使用制度改革!解决土地管理过程中的重点’难点问题的产物!其重要性不亚于&"*) 年开始的城市土地使用制度改革!被誉为#我国城市土地使用制度的第二次革命$%城市土地储备制度是一种创新!是城市土地制度改革的客观要求% 首先!土地储备制度的建立! 使得城市政府完全垄断了土地一级市场!只有储备机构才能作者简介)周敏’"#$"+ ("女"湖北黄冈人,黄冈师范学院贸易经济系教师"研究方向)企业诚信!房地产开发与管理等, 峰’"#$(+ ("女"湖北黄冈人,华中师范大学经济学院(,,) 级研究生"研究方向)房地产经济学!城市经济学,忠’"#%#+ ("男"湖北荆门人, 黄冈师范学院社科部教师"研究方向)思想政治教育,!"通过征’购’换’转’收等方式将土地集中!直接进行储备或者经过开发后进入储备库!然后按计划从储备机构这一个#口子$出让和出租土地% 一级市场的垄断将根除灰色土地一级市场!为建立土地有形市场打好基础% 其次!城市土地储备制度的运作将确保经营性用地通过招标’拍卖方式出让’出租!这就在很大程度上减少了一级市场交易中的个人因素!避免#寻租$行为!保障交易的公平和公正性% 加之!城市土地储备制度的建立! 既使政府垄断一级市场!又使政府手中掌握一定量的储备土地!因而将极大地提高政府对土地市场的调控能力% 最后!负责城市土地储备制度运作的土地储备机构并非只是土地管理部门的一个下属机构! 它是受由土地’房产’规划’建设等部门领导组成的土地储备管理委员会指导和监管!各行政部门之间的协调是土地储备制度成功运作的基础% 总之!城市土地储备制度改变了原来的土地供应渠道’土地供应方法和土地供应模式!将使城市土地制度改革更加深入! 使城市土地管理制度进一步成熟和完善! 也更符合社会主义市场经济的要求2+3%但作为一项创新制度!当前城市土地储备制度的理论研究和实践尚处于起步阶段!无论在理论上还是实践方面都缺乏深入系统的研究!各地对于土地储备制度的理论认识的也不统一!一些地方片面把国家土地所有权在经济上的实现!作为土地储备制度的最重要的目标!而在更多的地方!由于在法律政策方面缺乏有力支持!同时融资渠道狭窄! 土地储备制度在建立和运行之初遇到了难以克服的困难! 从而影响了城市土地储备制度的运作’发展和规范2.3% 因此这一制度在政府角色定位’法律支撑’土地市场干预’利益格局重构以及运作风险防范等方面!均有待于妥善解决% 二’当前我国土地储备制度运行中存在的主要问题&’土地储备制度的法律支撑条件还不完善有的城市出台)土地储备实施办法*%规定对市区土地实施统一收购时%有人质疑4在市场经济条件下% 政府凭什么去限制原土地使用者转让土地+土地转让后政府照样可以收取土地出让金%为什么要限制企业自行盘活土地+ 有什么依据+ 这些问题% 从现行的法律法规中确实难以找到具体确切的依据% &""" 年& 月& 日实施的)土地管理法*对政府如何建立土地储备机制%行使土地统一收购权也没有明确规定%因此%如何正确理解我国现行有关土地管理的法律法规与提高土地储备的法律地位%建立土地储备的法律体系%是土地储备健康发展的基础%+’储备资金筹集困难缺乏储备资金是每个城市在建立土地储备制度初期都会遇到的困难% 因为!城市政府不可能投入大量的储备启动资金! 而在储备开始阶段!土地储备中心只有进入储备的土地!没有出让的土地!因而没有积累资金!储备初期缺乏资!"金是难免的! 由于资金匮乏"使土地储备制度建立初期"土地储备中心不敢也没有能力去储备大量的土地"储备成本也会因为利息负担而提高!另外"在国民经济发展困难时期"由于大量企业开工不足"甚至停产"资金需求量小"存款量大"一般银行愿意提供贷款"而且利率比较低#随着国民经济的复苏和快速发展"企业生产和销售逐步上升"对资金的需求量也迅速加大"这时银行就会严格审查贷款条件"央行也会提高贷款利率"贷款就变得非常困难"而且成本较高! 目前" 我国国民经济逐步进入快速发展时期"可以预计土地储备中心$特别是在中小城市%贷款的难度将会加大"而且利率负担将会提高"这方面隐含的金融风险必须给予高度重视& !’土地收购补偿标准不尽合理土地储备中心在征购’回收土地时"需要对土地’地上建筑物等进行一定的补偿! 土地补偿金额的高低具有很强的政策性和技术性"涉及的利益关系十分复杂" 目前理论研究也十分薄弱! 现在一般城市的操作方法是只制定!"# 个标准进行补偿"而且补偿标准偏低! 这种补偿办法简单’方便易于操作"但是由于一部分土地使用者感觉土地征购’回收补偿标准不合理’不科学"于是在心理和行为上对土地回收有抵触"使得土地储备中心的谈判难度增加" 土地回收时间延长" 增加了储备的成本!$’城市一级土地市场未垄断目前许多城市虽然建立了土地储备制度"但是土地储备中心尚未完全垄断一级市场"没有做到(一个口子进"一个口子出)& 通常"除了土地储备中心外" 能够对市区国有存量土地进行回收’ 整理开发和制定供应计划的部门主要有旧城改造办公室’建委等部门&由于城市建设飞速发展"基础设施’公共设施和景观设施的需求量非常大"相应需要投入巨额资金进行建设和改造& 于是市政府采用以土地换资金的政策"给相关部门一部分土地"由其先自筹资金进行建设"待可出让土地拍卖后再回收资金& 这种土地供应程序与土地管理体制虽有一定的合理性和客观性" 但也会产生许多弊端"如难以实现土地集中连片整理开发’城市开发建设的资金浪费严重’ 容易造成国有土地资产流失’!"各部门以自己利益为出发点" 没有考虑全局利益’不利于政府调控城市土地市场%$&&#’储备机构职能的双重性产生目标的多元性该矛盾集中体现为土地储备机构功能定位的模糊性& 在具体实施土地收购储备时"储备机构既是土地经营者"又是土地管理者#既承担着促进土地资产保值增值的义务"同时还肩负着调节土地市场"实施各项规划"确保城市公共与公益事业用地需求的社会职责& 作为经营者"以盈利为目的"追求利润最大化#而作为管理者"则要以合理配置土地资源为最终目的"追求的是社会效益的最大化& 土地储备机构担当的这两种角色"在目前缺乏制度和法律保障的前提下"使其很难找到政府行为与市场行为的最佳衔接点"对土地储备的进一步发展带来了种种困难%#&& 如土地储备中心对所有储备的土地均以拍卖的方式进行出让"致使真正的公益事业用地无法得到有效的满足& 其结果是政府是达到了以地生财的目的’但真正公共事业用地’居民住宅用地无法得到保证与优惠"从而偏离了土地储备的目标&(’ 土地储备制度的功能定位和运作模式有待完善由于没有现成的经验可以借鉴"我国的城市土地储备制度处于边运作边探索的过程& 在部分城市的土地储备机制运作过程中"存在单纯追求土地收益的倾向"土地供应不能满足房地产市场发展的需要"住宅价格上涨压力加大"引起有关利益群体的不满& 对于土地储备政策的制定’土地补偿标准的确定’ 合理的储备规模与储备周期’土地供应计划的制定’扩大资金筹集的范围和方式’合理控制财务风险’城市土地需求的调查预测等方面都有待进一步研究和探索& 三’完善土地储备制度的对策)’制订专门法规"将土地收购储备纳入法治轨道目前" 我国各地已经开展土地收购储备工作"但全国尚未制订专门的法律法规& 为了将土地收购储备全面纳入法治轨道"严格规范地方政府行为"保证地方政府最大限度地按照公共利益需要开展工作"必须抓紧制定和颁布全国性的土地收购储备专门法规"从法律上明确土地收购储备的行政行为性质以及相应的权责利关系"统一规范土地收购储备的行政主体’执行程序’行为对象"补偿办法和监督管理等#0"加强政府集中统一领导!强化城市土地经营的组织化程度城市土地经营的涉及面广!政策性强!政府建设和管理城市的任务越来越重! 责任越来越大!搞好城市土地经营!必须强化城市政府的组织领导!加强工作协调!提高工作成效$ 城市以及小城镇建设用地必须由政府统一规划% 统一征用"统一开发"统一供地"统一管理)使得土地供应真正形成&一个渠道进水)一个池子蓄水!一个龙头放水’的良性循环的局面$ 城市土地的流转必须由土地行政管理部门代表政府严格依法把关! 严格控制土地供应总量%用地结构%供地方式和土地价格$ 同时规范土地二级市场!清理和杜绝隐形土地市场!确保所有的土地交易都入&市’$ 通过强化政府集中统一管理!使土地资产牢牢掌握在政府手中!在加快城市化进程中充分利用土地收益进行城市建设$ 3%建立风险共担!利益共享的社会化资金循环机制要摆正政府在土地储备中的作用!转变政府职能!政府不是运动员!而是裁判员$ 政府的职能主要在于制定&游戏规则’!创造市场环境!监督 &游戏’的进行!而不是由政府全包全揽!为了追求土地收益最大化而独家经营$ 要认清土地储备运作周期长!资金大!受宏观经济环境影响显著的特点!探索出一条多渠道筹措资金的机制!改变单由银行筹措资金的作法$可以通过设立土地基金)实S参考文献T 施土地债券化!发行股票!推行换地权益书等作法吸收社会资金或相应土地权利实施土地储备$F%健全组织机构!完善供应计划!加强部门之间的协调实施土地储备!涉及许多政府部门!特别是与规划%建设%计划%财政%土地管理%房屋管理等部门都有直接关系$ 建立土地储备机制是对当前城市管理手段和机制的创新!建立政府层面上的由各个部门参与的保证部门职责进一步到位的新型的管理手段$ 要保证部门之间的有效协调! 减少运作环节!提高土地储备和土地资产运作效率$ 必须健全组织机构!建立一个以政府领导为核心!有关部门共同参与的组织协调机构$ 必须制定科学的土地收购%储备和供应计划!让土地收购储备和供应计划与整个城市的经济发展计划%用地计划%旧城改造计划%房地产开发计划% 资金筹措计划等有机结合起来!把有关责任分解到各职能部门!协调行动!保证政府对城市土地资产的有效经营!促进经济社会发展SYT$Z%科学界定土地价格)合理分配土地收益为保证土地收购储备机制的顺利运行) 实现社会经济发展目标! 确定土地价格是十分必要的$土地价格应明确其价格内涵)土地收购价格构成不包括地上建筑物补偿费%职工或住户安置费等$ 土地收益分配应该结合不同的情况分别进行$ 如根据土地使用者现在拥有的权利进行分配(根据国际惯例结合实际进行分配(根据改革的实际情况进行分配等等#S(T毕宝德P 土地经济学U第F 版V S%T P 北京W中国人民大学出版社PS0T黄凌翔)黄征学P 土地储备制度的功能及操作的难点SX T P 南京土地)0HH( ) 4(V PS3T贾生华) 张宏斌等P 城市土地储备制度W 模式"效果"问题和对策SX TP 现代城市研究)0HH( )43VPSFT邵德华P 城市土地储备制度资金支持体系的构建SX T P 中国房地产)0HH0 ) 4YV PSZT何晓玲)卫国昌P 土地储备体系的探讨SX T P 中国房地产金融)0HHH ) 4(0V PSYT余珍明)杨钢桥P 建立土地储备制度完善城市土地市场SX T P 城市开发)0HH0 ) 43V P!"# $%&#’ ()*+,-&- .) /"# 0%.1+23- *)4 5.6)/2%32*-6%2 .’ /"2 7*)8 92-2%:2 ;,-/23!"#$ %&’() *+’, -$./’,0) !"+’, 1"$+’2"#’,345/6+789/’8 #. :7+;/ +’; <=#’#9>!?$+’,,+’, @#79+AB’&C/7D&8>!?$+’,,+’, ?$E/& F3GHHH I(<-/%*=/><D8+EA&D"&’, 8"/ 1&8> J+’; K/D/7C/ L>D8/9 &D +’ &’’#C+8&#’ #. #$7 =&8> A+ M"&=" &D +AD# +’ #EN/=8&C/ 7/O$/D8 #. 8"/ D>D8/9 7/.#79DP :"/7/.#7/) /D8+EA& L>D8/9 &D &’/C&8+EA/P ?#M/C/7) &’ 8"/ 67+=8&=/ #. 8"/ 1&8> J+’; K/D/7C/L>D8/9) &8 +AD# "+D 9+’> 67#EA/9D8"+8 ’//; .$78"/7 /..#78P :"&D +78&=A/ 6A+’D 8# +’+A>2/ 8"/ 67#EA/9D +’; 8"/=+$D/D &’ 8"/ =$77/’8 #6/7+8&#’#. 8"/ 1&8> J+’; K/D/7C/ L>D8/9) +’; +8 8"&D .#$’;+8&#’ &8 .#AA#MD D/C/7+A=#$’8/79/+D$7/DP?2, @.%8-> 1&8> J+’; QJ+’; K/D/7C/ L>D8/9Q R7#EA/9DQ1#$’8/79/+D$7/ 责任编辑)一平!"。